Os Barões da Federação e o novo mapa do poder na democracia brasileira

Abilio Wolney Aires Neto

Há obras que explicam seu tempo; outras permanecem atuais décadas depois de publicadas. Os Barões da Federação, de Fernando Luiz Abrucio, pertence a essa segunda categoria, objeto de reflexão no meio acadêmico. Ao estudar a redemocratização brasileira e a Constituição de 1988, o cientista político demonstrou que os governadores passaram a ocupar posição estratégica na governabilidade nacional, transformando-se em verdadeiros “barões” da Federação. Sua influência extrapolava os limites dos Estados, alcançando a formação das maiorias parlamentares, a distribuição de recursos públicos e a estabilidade dos governos federais.

Este artigo inspira-se nessa obra clássica para refletir sobre uma questão que continua desafiando a Ciência Política e o Direito Constitucional: afinal, onde reside o poder na República brasileira do século XXI?

Desde Aristóteles, a filosofia política ensina que toda comunidade precisa equilibrar unidade e diversidade. Em A Política, o filósofo advertia que o Estado não poderia ser tão centralizado a ponto de sufocar suas partes, nem tão fragmentado que perdesse a capacidade de agir. Séculos depois, Montesquieu acrescentaria que a liberdade depende precisamente da dispersão do poder e da existência de mecanismos de controle recíproco.

O federalismo moderno nasceu dessa preocupação. Em vez de concentrar toda autoridade em um único governo, distribui competências entre União, Estados e Municípios. A Constituição de 1988 reafirmou esse modelo, reconhecendo ampla autonomia política aos entes federativos e inaugurando uma das federações mais descentralizadas do mundo em matéria de competências administrativas.

Fernando Abrucio observou, contudo, que essa descentralização produziu uma consequência inesperada. Os governadores passaram a controlar extensas máquinas administrativas, influenciar suas bancadas no Congresso Nacional, negociar transferências financeiras e participar decisivamente da construção das coalizões presidenciais. Em muitos momentos da Nova República, a governabilidade dependia mais da relação entre o Presidente da República e os governadores do que propriamente entre Executivo e Parlamento.

Essa interpretação dialoga com Max Weber, para quem o poder não se resume às competências formais previstas na lei, mas corresponde à capacidade efetiva de influenciar decisões. Também encontra ressonância em Niklas Luhmann, cuja teoria dos sistemas demonstra que as sociedades contemporâneas já não possuem um único centro de comando. O poder circula entre instituições diversas, cada qual dotada de autonomia relativa.

Nas últimas décadas, entretanto, o próprio modelo descrito por Abrucio sofreu profundas transformações. O presidencialismo brasileiro tornou-se ainda mais complexo em razão da elevada fragmentação partidária. O sistema proporcional de lista aberta — frequentemente chamado de voto de legenda — favorece a representação plural, mas também produz um Congresso composto por numerosos partidos, exigindo amplas coalizões para assegurar maioria legislativa.

Foi nesse contexto que Sérgio Abranches formulou a expressão “presidencialismo de coalizão”. Diferentemente dos regimes presidencialistas clássicos, nos quais o chefe do Executivo costuma governar apoiado por maioria relativamente estável, o Presidente brasileiro precisa construir continuamente acordos entre partidos distintos, muitas vezes sem identidade ideológica consistente. A governabilidade deixa de depender apenas da legitimidade conferida pelo voto popular e passa a exigir intensa capacidade de negociação política.

Nesse cenário, o chamado Centrão consolidou-se como um dos principais polos de poder do sistema político. Mais do que um partido específico, representa um agrupamento parlamentar pragmático, cuja influência decorre de sua capacidade de formar maiorias em votações decisivas. O fortalecimento das emendas parlamentares individuais, de bancada e de comissão ampliou ainda mais o protagonismo do Congresso Nacional, redistribuindo parcelas significativas do poder anteriormente concentrado no Executivo.

Paralelamente, surgiram bancadas suprapartidárias organizadas em torno de interesses específicos. A bancada do agronegócio, da segurança pública, da saúde, do municipalismo e as bancadas religiosas passaram a exercer influência crescente sobre a elaboração das leis e sobre a própria agenda nacional. Muitas vezes essas articulações revelam-se mais coesas do que os próprios partidos políticos.

Entre essas forças, destaca-se o crescimento da representação religiosa. A Constituição garante ampla liberdade de crença e assegura a laicidade do Estado, mas isso não impede que cidadãos motivados por convicções religiosas participem da vida política. O desafio constitucional consiste em preservar o pluralismo democrático sem permitir que qualquer tradição religiosa se confunda com as estruturas estatais.

Essa discussão ganhou novo impulso com o documentário Apocalipse nos Trópicos, de Petra Costa, que examina a aproximação entre lideranças religiosas e o poder político brasileiro. Independentemente das conclusões que cada espectador venha a extrair, a obra contribui para ampliar o debate sobre os limites e as possibilidades da atuação pública das organizações religiosas em uma democracia constitucional.

A pandemia da COVID-19 também revelou a complexidade do federalismo brasileiro. Governadores e prefeitos assumiram protagonismo na adoção de medidas sanitárias, enquanto o Supremo Tribunal Federal reafirmou a competência concorrente dos entes federativos para proteger a saúde pública. O episódio demonstrou que a Federação brasileira continua sendo um elemento essencial de equilíbrio institucional, ainda que seus centros de decisão estejam cada vez mais distribuídos.

Além dos governadores, novos atores passaram a exercer papel determinante: o Supremo Tribunal Federal, o Congresso Nacional, os órgãos de controle, o Ministério Público, as agências reguladoras, os partidos políticos, os movimentos sociais, os meios de comunicação e, mais recentemente, as plataformas digitais. O poder tornou-se policêntrico.

Essa realidade aproxima-se das reflexões de Hannah Arendt, para quem o poder nasce da ação coletiva e depende da legitimidade continuamente renovada. Também dialoga com Paul Ricoeur, ao recordar que as instituições sobrevivem quando conseguem manter vivo o pacto de confiança entre governantes e governados. Nenhuma Constituição governa sozinha; ela depende da interpretação responsável de seus intérpretes e da lealdade democrática de seus agentes.

Talvez, portanto, seja necessário atualizar a metáfora proposta por Fernando Abrucio. Os “barões da Federação” continuam existindo, mas dividem espaço com uma multiplicidade de centros decisórios. O Brasil deixou de possuir um eixo único de poder. Vive uma democracia constitucional caracterizada por permanentes negociações entre Executivo, Legislativo, Judiciário, Estados, Municípios, partidos, bancadas temáticas e sociedade civil organizada.

Essa dispersão pode tornar a tomada de decisões mais lenta e complexa, mas também constitui uma importante garantia contra a concentração excessiva do poder. A história constitucional demonstra que democracias sólidas não dependem de líderes providenciais, mas de instituições capazes de dialogar, controlar-se mutuamente e cooperar em favor do interesse público.

Mais de três décadas após a publicação de Os Barões da Federação, a principal contribuição de Fernando Abrucio permanece viva: compreender o Brasil exige observar não apenas o texto da Constituição, mas a forma concreta pela qual o poder circula entre as instituições. A norma estabelece competências; a política lhes confere movimento. É nessa tensão permanente entre Constituição, instituições e sociedade que se constrói, diariamente, a democracia brasileira.

Referências

ABRUCIO, Fernando Luiz. Os Barões da Federação: os governadores e a redemocratização brasileira. São Paulo: Hucitec, 1998.

ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de Coalizão: Raízes e Evolução do Modelo Político Brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras.

ARENDT, Hannah. Sobre a Revolução.

ARISTÓTELES. A Política.

LUHMANN, Niklas. A Política da Sociedade.

MONTESQUIEU. O Espírito das Leis.

RICOEUR, Paul. O Justo.

WEBER, Max. Economia e Sociedade.

Na elaboração deste artigo, foram utilizadas ferramentas de inteligência artificial apenas como apoio à revisão do texto, à organização da argumentação e à formatação do artigo. As ideias, as escolhas de fontes, a análise desenvolvida e as conclusões apresentadas são da inteligencia do autor.