Por um novo STF, parte 2: o cartório da República

Por Pedro Machado Gonçalves

Este é o segundo artigo de uma série que examina, um a um, os pontos de um projeto de aggiornamento do Supremo Tribunal Federal e do Judiciário brasileiro. O primeiro tratou da composição e do mandato dos Ministros. Este trata de como eles chegam lá. Os próximos tratarão de outros temas que, somados, compõem uma agenda de reforma institucional prospectiva.

Faça um teste rápido. Tente listar de cabeça a escalação titular da seleção brasileira. A maioria trava depois do quinto ou sexto nome, mesmo entre quem se diz apaixonado por futebol. Agora tente listar cinco Ministros do Supremo Tribunal Federal. Para boa parte dos leitores deste jornal, a segunda lista sai mais rápido que a primeira, e sai com sobrenome, entonação e até bordão. Há vinte anos isso seria cômico de se imaginar: Ministros do Supremo eram figuras conhecidas quase só de quem litigava diretamente na Corte, ilustres desconhecidos até para muitos operadores do Direito recém-formados. A seleção, essa sim, era o assunto obrigatório de qualquer roda. Hoje o Supremo tem mais torcida organizada do que muito clube de futebol, e nenhuma das duas torcidas está satisfeita com o técnico.

A inversão não é acidente de memória. É sintoma de uma mudança real na vida institucional do país: o Supremo passou a decidir sobre um número crescente de questões que afetam diretamente o cotidiano de quem nunca pôs os pés num tribunal. Isso tem um preço, e o preço chama-se legitimidade social. Uma instituição pode ser tecnicamente impecável no exercício de sua competência e, ainda assim, perder a confiança de quem é governado por suas decisões, se o processo que a compõe parecer alheio, distante, decidido nas sombras dos bastidores por uma única vontade. Quanto mais o Supremo entra na conversa de bar e na fila do banco, menos sustentável fica que sua composição dependa da caneta de uma pessoa só.

E é exatamente isso que acontece hoje. A Constituição prevê sabatina pública no Senado, o que parece, à primeira vista, um controle robusto. Mas a sabatina só pode ser tão boa quanto a lista de nomes que a antecede, e essa lista tem um único autor: o Presidente da República, sozinho, sem qualquer filtro institucional prévio. O resto é teatro bem produzido. Dados levantados pelo Congresso em Foco mostram o tamanho real desse controle. Até 2014, as indicações eram aprovadas em regime de carimbo: média de 60 votos favoráveis contra apenas 5,5 contrários no Plenário, e só dois nomes em toda a história receberam mais de dez votos contrários. De 2015 para cá, a sociedade passou a prestar mais atenção, e o placar ficou mais apertado: todos os indicados passaram a enfrentar ao menos dez votos contrários, com média de 52,7 a favor e 21,8 contra. Mesmo assim, a votação mais disputada do século, a de André Mendonça, fechou em 47 a 32, folgadamente dentro da maioria absoluta de 41 votos exigida hoje. Sob a exigência de dois terços que esta série defende, 54 votos, o mesmo placar teria sido insuficiente. O Brasil pratica, na indicação ao Supremo, uma espécie de monarquia eletiva por procuração: o soberano muda a cada quatro ou oito anos, mas o poder de ungir continua absoluto.

Há uma imagem simples para enxergar melhor a questão. Imagine um cofre protegido por cinco fechaduras diferentes, cada uma girada por uma mão distinta, nenhuma capaz de abri-lo sozinha. É assim que boa parte das democracias maduras trata decisões de máxima gravidade institucional. O modelo brasileiro de indicação ao Supremo é o oposto: uma só chave, numa só mão, para a fechadura mais importante da República, guardada, aliás, num chaveiro que muda de dono a cada eleição.

A proposta aqui defendida substitui a chave única por um sistema de rodízio entre cinco fontes institucionais: o Conselho Nacional de Justiça, o Conselho Nacional do Ministério Público, o Superior Tribunal de Justiça, a Ordem dos Advogados do Brasil e o Conselho da Justiça Federal, cada um responsável, na sua vez, por formar uma lista tríplice. O Presidente da República continua escolhendo um nome dentro dessa lista, e o Senado continua sabatinando, agora sob quórum de dois terços em vez de maioria absoluta. Fecha-se ainda a brecha mais óbvia desse desenho: nenhum órgão pode indicar um de seus próprios integrantes, nem parente até o quarto grau de quem já ocupa cadeira na instituição indicante. Sem essa vedação, o rodízio viraria apenas um cartório mais sofisticado, com cinco carimbos em vez de um.

A ideia de repartir essa prerrogativa não é original desta série. A PEC 17/2011, do então deputado Rubens Bueno, já propunha exatamente isso e obteve parecer favorável à admissibilidade na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara em 2015. Passados mais de dez anos, a proposta segue no mesmo lugar, hibernando à espera de uma comissão temporária que nunca foi instalada. Boas ideias institucionais, no Congresso brasileiro, costumam ter validade mais curta que iogurte quando não vêm acompanhadas de pressão popular organizada.

Há dois contra-argumentos sérios, e nenhum dos dois merece ser despachado com ironia fácil. O primeiro: a nomeação presidencial é um dos poucos elos formais entre o voto popular e a composição do Judiciário, e diluí-la pode enfraquecer ainda mais a já frágil prestação de contas democrática da Corte. A resposta é que esse elo não desaparece, apenas deixa de ser o único filtro: o Presidente eleito continua escolhendo, e o Senado eleito continua aprovando, agora sob exigência de consenso mais amplo. O segundo contra-argumento é mais incômodo: se o CNJ e o CNMP são criticados, em outro eixo desta mesma série, por corporativismo excessivo, por que confiar a eles um papel na formação da lista de candidatos ao Supremo? A objeção não sobrevive à própria arquitetura aqui proposta, que amplia justamente a presença de advogados e de cidadãos indicados pelo Congresso e pela Presidência em ambos os Conselhos. Quando chegar a vez de sugerirem um nome, já serão órgãos mais plurais do que são hoje, não os mesmos que a crítica ao corporativismo tem em mente.

Machado de Assis já havia enxergado, com um século de antecedência, o que acontece quando se concentra poder de diagnóstico final numa só pessoa. Em O Alienista, o Dr. Simão Bacamarte chega a Itaguaí como o médico mais competente e mais bem-intencionado da região, com autoridade científica para decidir, sozinho, quem é são e quem é louco. Não há segunda opinião obrigatória, não há colegiado de correção, não há freio institucional ao seu julgamento. O resultado é conhecido: ele acaba internando quase toda a cidade na Casa Verde, convencido, a cada novo diagnóstico, de estar mais certo do que nunca. O problema do conto nunca foi o caráter do médico. Foi a arquitetura que lhe deu poder de decisão irrecorrível sobre um universo inteiro de pessoas. O Presidente da República não precisa ser um mau Presidente para que o modelo de indicação unilateral seja um mau modelo, do mesmo jeito que Bacamarte não precisava ser charlatão para lotar a Casa Verde. Bastava ter razão sozinho. E há uma ironia que vale registrar: ao menos Bacamarte, ao final da história, duvidou de si mesmo. O desenho institucional brasileiro não exige que ninguém duvide de nada, e ainda chama isso de harmonia entre os Poderes.

Distribuir o poder de sugerir nomes não enfraquece a Presidência nem o Senado. Multiplica as mãos que precisam concordar antes que um nome chegue à Corte, e é isso, mais do que qualquer teste de sabatina, que protege o Supremo da captura. Mas há algo além da proteção contra captura em jogo. Um processo que exige a participação de cinco instituições distintas e a aprovação de dois terços do Senado produz, ao final, um Ministro cuja investidura carrega um consenso social muito mais amplo do que a assinatura de uma única pessoa jamais poderia conferir. Legitimidade democrática, no caso de quem vai decidir sobre a vida de milhões sem nunca se submeter ao voto, não nasce de um decreto. Nasce do tamanho do acordo que o antecede, e não do tamanho da caneta de quem assina sozinho.

Pedro Machado Gonçalves, advogado e consultor em relações governamentais, com pós-graduações em Ciência Política (UnB); Direito Legislativo (ILB, a Escola Superior de Governo do Senado Federal); Direito da Infraestrutura, Governança e Regulação (PUC Minas); Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública (FGV/CAF) e MBA em Políticas Públicas e Relações Institucionais (Ibmec).