Reforma tributária “fatiada” de Temer é tímida e não alcançará o efeito necessário

Brasil tem um sistema caótico de tributos que precisa ser simplificado e a proposta apresentada pelo governo federal vai ao encontro dessa ideia, porém de maneira rasa. Falta ousadia ao projeto

Imagine entrar num posto de ga­solina em início de reforma, mas que segue funcionando mais ou menos. A gasolina está cara, mas seu carro já marca a reserva, então não tem jeito; tem que ficar ali mesmo. As obras estão ainda sem forma, incertas, e você pergunta ao gerente: “Que tipo de obra está sendo feita aqui?”. O gerente te leva à sua sala e mostra uma planta super elaborada da reforma e você: “Vai ficar assim mesmo?”. “Espero que sim”.

Quando penso no Brasil atual, é essa a imagem que me vem à mente. O País discute três reformas de maneira simultânea: previdenciária, trabalhista e tributária. Elas já estão ali prontas para saírem do papel e são todas necessárias. Os planos, como os que o gerente do posto mostrou, são elaborados e a promessa é de um excelente resultado. E se perguntarmos ao presidente Michel Temer (PMDB) “e vai ficar assim mesmo?”, provavelmente receberemos a mesma resposta: “Bem, espero que sim”.

A trabalhista provavelmente será realizada com poucas modificações, alcançando o objetivo do gerente; já a previdenciária demandará um replanejamento mais aprofundado, pois são muitos os engenheiros e arquitetos olhando para esta planta. E a caçula tributária? Falemos um pouco dela.

Por meio de duas medidas provisórias, o governo pretende reformar, já nes­te primeiro semestre, as regras de contribuição para o PIS (Programa Integração Social) e a Cofins (Con­tri­bui­ção para o Financiamento da Se­gu­ridade Social). Concluídas essas alterações, uma resolução no Senado tratará do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços). A reforma, segundo a proposta do governo, não deve alterar a carga tributária, nem para mais nem para menos.

Os dois impostos são pagos por empresas de todos os setores e estão ligados ao financiamento da Previdên­cia Social e do seguro-desemprego. O problema é que são bastante complexos. O PIS, cujas mudanças podem ser feitas já neste mês, por exemplo, é extremamente confuso: possui mais de 30 alíquotas, que variam de setor para setor da economia.

Além disso, tanto o PIS quanto a Cofins contam com diferentes formas de cobrança: há o regime não cumulativo, usado por aquelas empresas que pagam sobre o lucro real e existe também o sistema cumulativo, usado pelas empresas cobradas pelo lucro presumido. Fora esses, há ainda um sistema próprio para micro e pequenas empresas. Assim, o objetivo principal da reforma é simplificar as regras dos dois tributos, reduzindo o número de alíquotas — o PIS deverá ter, no máximo, duas e a Cofins, uma — e diminuindo os sistemas de cobrança.
Porém, há receio de que as mu­danças resultem em aumento da carga tributária, sobretudo no setor de serviços, que geralmente utiliza o sistema de cobrança por lucro presumido, que tem uma alíquota menor (3,65%: 0,65% de PIS e 3% de Cofins) — a alíquota pelo lucro real é de 9,25% (1,65% de PIS e 7,6% de Cofins).

A diferença entre os sistemas é que quem opta pelo lucro real abate o porcentual no imposto pago por seus fornecedores via créditos tributários; já o presumido é abatido no Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas. O setor de serviços utiliza o último devido aos seus maiores gas­tos com mão de obra e porque não tem insumos. Logo, não geram créditos tributários. Vem daí o temor, pois se o sistema de lucro presumido for extinto, as empresas do setor de serviços terão um consequente aumento na carga tributária.

A verdade é que os dois impostos poderiam ser unificados, visto que têm os mesmos fatos geradores e as mesmas bases de cálculo. O que os difere, basicamente, é o sistema financeiro, pois o produto da arrecadação da Cofins é para determinadas despesas e do PIS para outras. Contudo, não foi divulgado se o governo federal tem a intenção de fazer isso.

Já as mudanças no ICMS, que deverão ser realizadas no segundo semestre, preveem a redução e unificação das alíquotas, que hoje vão de 17% a 25%, sobre o consumo em suas fronteiras, e de 7% a 12% entre Esta­dos. O go­verno quer reduzir para 4% a alíquota interestadual e debater, de­pois, a unificação das alíquotas dentro dos Estados.

De todas as propostas, essa é a mais polêmica, pois influencia diretamente nos incentivos fiscais oferecidos pelos Estados para formação de seus parques industriais (leia mais na página ao lado). O “x” da questão, en­tretanto, é saber se essa reforma “fatiada” que o governo pretende implementar terá o efeito necessário e esperado. É aí que entra o “espero que sim” do gerente Temer.

O ex-senador Cyro Miranda diz que o mais importante é que a reforma simplifique os processos tributários brasileiros. Para ele, o excesso de burocracia e de quantidade de impostos afasta o investidor estrangeiro e desanima o empreendedor nacional. “Assim, o que a proposta precisa fazer é simplificar para depois diminuir. Eu sei que não podemos imaginar, hoje, uma redução de alíquotas, mas deve-se preparar o País para uma redução gradativa no futuro próximo, por exemplo, a partir de 2020”, analisa.

Cyro ressalta que, para ser competitivo, o Brasil precisa se preparar. “O País tem uma parafernália de impostos. A complexidade é grande. Isso precisa ser enxugado e com uma preparação para a redução das alíquotas no longo prazo. Se não for feito isso, nós viveremos em um país que estará sempre vivendo de ondas de desenvolvimento, em função de uma China que está comprando mais, mas não em função de nossa própria realidade. Se continuar assim, seremos sempre exportadores de matéria prima”.

Ele ressalta ainda que a reforma só será benéfica se trazer mais segurança jurídica para o Brasil. “Não se pode viver em um país em que, um dia, podem dizer: ‘ah, a CPMF está fazendo falta. Vamos recriar’. Isso não funciona e não é atrativo. O País só se torna competitivo quando tem alíquotas de impostos atrativas. Não adianta mover um País com impostos desse tamanho. Basta ver a rotatividade das empresas, que não aguentam ficar abertas na crise”, observa.

Sistema ineficiente

André Horta, secretário de Tributação do Rio Grande do Norte, e que preside o Comitê dos Secretários de Estado da Fazenda (Comsefaz), diz que, de fato, o que o governo propõe é positivo, pois a simplificação dos tributos, com uma alíquota média, desburocratiza o sistema e traz um ganho de competitividade. Porém, ressalta: “Mas isso é faxina, não reforma. É importante, mas não está no cerne das principais questões tributárias brasileiras”.

Ele diz que os Estados não veem outra forma para a questão tributária se não uma reforma inteira, pois as propostas que podem ser tratadas de maneira fatiada são, nas palavras dele, “muito tímidas”. “O grande problema tributário brasileiro é que quem ganha muito paga pouco imposto e quem ganha pouco paga muito. Como se corrige isso: calibrando os impostos diretos, como o Imposto de Renda, para cima; e os impostos indiretos, como ICMS e Cofins, para baixo”, diz.

Contudo, ao fazer isso, cria-se um problema, pois se o ICMS for calibrado para baixo, os prejudicados são os Estados, que têm uma parte menor na distribuição das receitas do que a União; por outro lado, se calibrado o Imposto de Renda para cima, a única beneficiada é a União, que tem a maior parte dos recursos. Logo, Horta diz: “A única solução, então, é mexer no bolo”.

O presidente do Comsefaz diz que, atualmente, o sistema brasileiro é ineficiente, pois tira 50% da renda de quem ganha até três salários mínimos e livra os maiores salários de impostos mais robustos. “Ora, se quem ganha até três salários tivesse esse dinheiro na carteira, estaria gastando na venda da esquina, estaria consumindo e movimentando a economia. Isso é, portanto, uma trava muito grande da nossa economia”.

Por outro lado, continua o secretário, quando se tributa rendas maiores, não são valores que se comparam. “É por isso que os países todos têm um perfil de carga progressiva e não regressiva, como é o caso dos países mais regressivos do mundo, inclusive nós. 53% dos tributos arrecadados no Brasil vêm de quem ganha de zero a três salários mínimos. Isso é extremamente ineficiente e o assunto a ser tratado pela reforma deve ser esse”, explica.

Congresso discute uma proposta de reforma mais profunda que a apresentada pelo governo federal

Se aprovadas, as medidas provisórias do governo irão barrar os trabalhos da comissão especial que já discute uma proposta de reforma tributária na Câmara dos Deputados. O projeto tem a relatoria do deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) e é mais ampla que a do governo Temer.

Quem fala sobre essa reforma é o economista e deputado federal por Goiás Giuseppe Vecci (PSDB), que faz parte da comissão. Ele entende que o momento é difícil para o governo enfrentar diversas reformas ao mesmo tempo (previdenciária, trabalhista e tributária), mas afirma que o governo precisa ser mais ousado em relação ao assunto, apontando como necessário um debate mais aprofundado, uma “reforma de fato”.

Vecci explica que a proposta não pretende mexer na carga tributária, que será mantida nos atuais 35% do Produto Interno Bruto (PIB); o que a reforma faria é a alteração da carga de cada um dos quatro setores (renda, Previdência, consumo e serviço e patrimônio). Isso seria feito, segundo o deputado, para criar condições de diminuir os encargos em um segundo momento.

Outro ponto é simplificar os tributos. No caso da Previdência, explana o deputado, a proposta é diminuir pela metade as alíquotas pagas ao INSS (Instituto Nacional do Seguro Social). Atualmente, a contribuição patronal é de 22% e a dos empregados de 11%. Com a alteração, as alíquotas cairiam respectivamente para 11% e 5,5%. “Com isso, seriam reduzidos os custos sobre a folha de salário, o que facilitaria a criação de empregos”, afirma.

Por outro lado, para cobrir essa redução da carga do INSS, seria criada uma contribuição social sobre movi­mentações financeiras em um valor aproximado de 0,5%. Esse novo tributo, uma espécie de CPMF, seria pago por todos. Pela proposta, a “nova CPMF” estaria vinculada ao fisco federal, junto com o Imposto de Renda (pessoas físicas e jurídicas) e as contribuições ao INSS. A recriação do imposto também geraria a extinção da CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido).

A maior mudança prevista por essa proposta é em relação ao setor de produção, consumo e serviços. Vecci explica: “Atualmente não compensa produzir porque os tributos sobre produção e serviços são de quase 50%. Então, acabariam impostos como IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), Cofins, ISS (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza) e ICMS, criando o IVA (Imposto sobre Valor Agregado) e um imposto seletivo nacional para energia elétrica, combustíveis, cigarros, bebidas, telecomunicações, etc., reduzindo a taxação sobre alimentação e remédios”.

A questão é: se diminui em um lugar, quem vai pagar a conta? Segundo o deputado, o setor de Imposto de Renda. “Esse imposto, atualmente, não é progressivo. Quanto mais se ganha, menos se paga. Assim, a proposta é aumentar gradativamente o Imposto de Renda para cobrir aquilo que será retirado do consumo e dos serviços”.

Por último, seriam transferidos para os municípios os tributos sobre o patrimônio: IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Inter-Vivos), ITCMD (Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação), IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores) e ITR (Imposto Territorial Rural).

Vecci argumenta que essa proposta realmente simplifica e reduz a burocracia. “Ela é mais ousada. Hoje, os tributos são horrorosos para quem quer produzir e, por isso, é necessário enfrentar isso de vez. Então, vi essa proposição do governo federal de fatiar a reforma com muita tristeza. A proposta pode passar no Congresso, pois o governo tem força, mas implicará em uma solução tímida. Precisamos diminuir os encargos de produção e de contratação de trabalhadores. Sei das dificuldades políticas, mas a reforma tributária é essencial para a retomada do desenvolvimento do País”, diz.

Diante da possibilidade da proposta do governo ser aprovada, já que foi mandada ao Congresso por medida provisória e já pode entrar em votação, o deputado goiano informa que está discutindo a questão com o PSDB para que o partido crie condições de levar o projeto que está na comissão para ser discutido com os ministros Antonio Imbassahy (Secretaria de Governo) e Henrique Meirelles (Fazenda) para que ela chegue ao presidente Michel Temer. “Temos que fazer isso porque Temer está tendo coragem de fazer reformas mais ousadas e acho que a tributária não pode ser tímida”.

A proposta está na comissão e deverá ser encaminhada para Plenário em breve; isso se a medida provisória do governo não passar primeiro. E as chances disso acontecer são grandes, porque, embora o projeto do Congresso seja melhor, ele tem pontos sensíveis: o principal deles é a recriação da CPMF. A proposição de um imposto único também não é consenso.

A aposta para aceitação do governo federal, mesmo que mínima, é na “regra de ouro” da proposta do deputado Hauly: “ninguém ganha, ninguém perde”. Isso porque o projeto prevê uma fase de transição de cinco anos. Nesse período, a carga tributária não será reduzida para nenhum dos entes e as novas regras implantadas gradativamente por 15 ou 20 anos. O motivo é minimizar ao máximo as discussões entre os entes, visto que, se nenhuma reforma tributária ampla conseguiu ser aprovada até hoje, é justamente porque ninguém quer perder.

Agora, a proposta do governo federal também tem um ponto sensível: a resolução que deve ser enviada para o Senado no segundo semestre e que trata do ICMS. O principal objetivo do governo é acabar com a chamada “guerra fiscal” e isso é extremamente polêmico, visto que nenhum dos Estados periféricos quer perder os benefícios dos incentivos fiscais, que é a renúncia do recebimento do ICMS para atrair empresas.

ICMS: fim da “guerra fiscal” é o ponto sensível da reforma

Se existe uma polêmica entre os Estados atualmente, ela leva o nome de “incentivos fiscais”. São Paulo, por exemplo, moveu uma Ação Direta de Incons­tituciona­lidade (ADI) contra os incentivos fiscais concedidos por Goiás. A ação, que seria julgada na semana passada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), só foi adiada graças a um acordo firmado entre os governadores dos dois Estados, Marconi Perillo (PSDB) e Geraldo Alckmin (PSDB).

Enquanto isso corre na Câmara Federal um projeto de lei que visa convalidar os incentivos dados até o momento e criar novas regras para a aprovação de novos. Atualmente, incentivos fiscais só podem ser aprovados no Conselho Nacional Fazendário (Confaz) por unanimidade — a ADI de São Paulo contra Goiás se baseia nisso, pois os incentivos goianos não foram aprovados pelo Confaz, visto que São Paulo sempre se opôs a eles. Dessa forma, uma das propostas do projeto que tramita na Câmara, cujo relator é o deputado goiano Alexandre Baldy (PTN), é estipular uma minoria necessária para aprovação (dois terços).

A questão é muito sensível. Por um lado, os Estados do centro econômico do País reclamam que os Estados periféricos tiram suas indústrias e provocam desequilíbrio financeiro em um jogo injusto; por outro, os Estados periféricos alegam que só conseguiram se industrializar graças aos incentivos, pois não contam com facilidades que os de centro têm, como um grande mercado consumidor e a facilidade de escoamento, como a proximidade com os portos — os do Centro-Oeste, principalmente.

Como funcionam os incentivos? O Estado abre mão de parte de seu ICMS para atrair empresas, o que é interessante para os em­presários, pois, pagando menos impostos, seus negócios ganham competitividade. Atualmente, as alíquotas do imposto, que é de competência estadual, vão de 17% a 25%, sobre o consumo em suas fronteiras, e de 7% (Norte, Nordeste, Centro-Oeste e Es­pí­rito Santo) a 12% (Sul e Sudeste) entre Estados. Os incentivos em Goiás, por exemplo, chegam a 80% do imposto.

Isso, porém, pode acabar, caso a proposta do governo federal seja aprovada. A meta do governo é pôr fim aos incentivos fiscais, vulgarmente conhecidos pelo nome de “guerra fiscal”. O plano da equipe econômica de Temer é reduzir e unificar a alíquota interestadual para 4% — as alíquotas dentro dos Estados também seriam unificadas, mas via negociação ou projeto de lei.

A proposta é polêmica. Os governadores dos Estados que dependem dos incentivos alegam que nenhuma indústria vai querer ir para o interior do País, longe das vias de escoamento, sem ganhar nada em troca, o que é verdade. E é justamente esse debate que sempre trava qualquer proposta de reforma tributária, pois os governos estaduais não entram em acordo e a votação não sai — isso já aconteceu in­con­táveis vezes, inclusive na reforma do ICMS tentada durante o governo de Dilma Rousseff (PT), quando se tentou criar dois fundos de compensação para os Es­ta­dos pela perda de receita que vi­ria com o fim dos incentivos fiscais.

Para o ex-senador Cyro Mi­ran­da, essa é uma vantagem de dividir a proposta de reforma. “Gos­taria que a reforma não fosse fatiada, mas, quando o ICMS está envolvido, não tem jeito. Toda vez que se mexe com reforma tributária envolvendo os interesses de cada Estado, que são diversos, tudo trava. Quando eu estava no Senado, tentaram fazer uma reforma geral e não foi possível”, diz.

Cyro diz que o Brasil precisa se preocupar mais com sua segurança jurídica e cita a ação movida pelo governo de São Paulo contra os incentivos fiscais goianos. “Se a ação fosse julgada favorável a São Paulo, haveria a falência de Goiás. E onde fica a segurança jurídica das empresas, que assinaram contratos e se prepararam para isso? Os incentivos estão no planejamento dessas empresas, que não podem perdê-los de repente. A reforma tributária sendo fatiada, é possível atentar para a segurança jurídica”, relata.

Agora, o ex-senador concorda que a redução e unificação da alíquota interestadual em 4% prejudicará Goiás. “Além disso, a proposta atual é que o ICMS seja recebido no destino. Se isso acontecer, passará a não existir mais o incentivo fiscal”. Cyro tem razão, pois atualmente o ICMS é cobrado na origem. Assim, se a indústria é em Goiás, o imposto será pago em Goiás.
Por isso, existe o incentivo. “Vamos supor que eu tenho uma indústria em Goiás, que cobra 18% de ICMS, mas o Estado me dá um incentivo em que eu só pago 25% desses 18%. Isso me faz ser competitivo no mercado. Agora, se o imposto passar a ser cobrado no destino, eu vou pagar no Estado em que for entregar o produto, seja em São Paulo ou na Paraíba. Ou seja, perco o incentivo daqui.

Ademais, ressalta Cyro, quanto menor for o diferencial de alíquota, menor será o incentivo. “A alíquota passará a ser de 4%, isto é, eu era incentivado sobre 18% e agora serei sobre 4%. Isso pode até ser feito, porém, escalonado. Os contratos já firmados precisam ser levados em consideração, porque em Goiás, por exemplo, existem contratos que vão até 2030. Então, a fase de transição precisará ser longa, senão várias empresas serão prejudicadas”, explica.

O que Cyro diz é o seguinte: se uma empresa com contrato em vigor perder os incentivos de repente, é provável que ela saia do Estado, levando consigo investimentos e empregos. “Para os novos incentivos que forem firmados, tudo bem, porque a empresa já estará ciente da situação e é possível planejar. O que não pode acontecer é um corte abrupto. Então, a União deve discutir isso com os Estados e definir os prazos para a fase de transição. Aí sim é possível ir diminuindo as alíquotas até chegar a 4%. Se não for feito assim, não tem jeito”, argumenta.

Enquanto nem a reforma do governo nem a do Congresso sai do papel, os Estados tentam chegar a um acordo. Tanto que, nesta quarta-feira, 15, haverá uma reunião do Confaz (Conselho Nacional de Política Fazendária), em Brasília, sobre a competição fiscal. O encontro é para tentar achar uma solução para a criação de um ambiente eficiente para o futuro do País em relação aos incentivos fiscais.