Economistas afirmam que revisão do pacto federativo é necessária, mas insuficiente

Debates sobre vinculações constitucionais, sobre a reforma tributária e até sobre a estrutura política deveriam anteceder a questão das responsabilidades de cada nível da federação

Paulo Guedes afirmou nesta quarta-feira,9, que o pacto federativo será discutido após aprovação da reforma da Previdência | Foto: Tânia Rêgo Agência Brasil

Em  1996, com o propósito de favorecer a balança comercial brasileira, foi criada a lei que desonera o ICMS (Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) na exportação de produtos primários e semielaborados. Batizada em homenagem a Antônio Kandirian, ministro do planejamento do então presidente Fernando Henrique Cardoso, a Lei Kandir isenta as exportações de produtos primários e semielaborados por parte dos estados.

Segundo informações do Banco Central, em 1996, a balança comercial brasileira registrava o segundo déficit anual consecutivo, com saldo negativo de US$ 5,5 bilhões. O aumento era conseqüência da expansão de 6,9% nas importações, que foi acompanhada pelo crescimento de apenas 2,7% nas exportações em relação ao ano anterior. A Lei Kandir surtiu efeito a partir de 1997, levando as exportações totais de US$ 47,7 bilhões em 1996, para US$ 51 bilhões em 1997, um primeiro e bem-vindo superávit em três anos. 

Entretanto, a solução criou também um novo conflito. Hoje, a não aplicação do ICMS pelos Estados deixou de render a eles R$ 39 bilhões. A Lei Kandir traz em seu texto um mecanismo de compensação por parte da união, o Auxílio Financeiro para Fomento das Exportações (FEX), que de 2004 em diante passou a ser negociada entre Estados e União. A possibilidade de acordo fez com que, em 2018, o valor repassado aos entes federados somasse apenas R$ 1,9 bilhão.

Antônio Kandir, economista que ajudou a conceber a desoneração do ICMS para exportações | Foto: Elza Fiúza / ABr

União e Estados agora buscam um ajuste favorável a ambos, mas esta é mais uma aresta que aumenta o desgaste do pacto federativo. Outras fontes de atrito no debate de direitos e deveres de cada agente são a reforma da Previdência, que excluiu Estados e municípios das modificações; a vindoura reforma tributária, na qual se espera que seja debatida a renúncia que Estados fazem de arrecadação para competir entre si na guerra fiscal; e as vinculações constitucionais impostas ao orçamento de entes abaixo na hierarquia federativa. 

Vinculação Constitucional

Segundo Jeferson de Castro Vieira, economista e professor na Pontifícia Universidade Católica de Goiás, o problema pode ser explicado pelo prisma da disputa política por recursos de forma dissociada da necessidade ou mérito dos Estados por estes recursos. “O Pará é o Estado mais prejudicado hoje; a economia paraense cresce mas o Estado fica desprestigiado. Goiás também é um grande exportador de commodities agrícolas e não vê o devido retorno.” 

O economista cita as vinculações como mais um exemplo de desestímulo ao crescimento, já que 37% do que o Estado arrecadar será investido em saúde e educação – independentemente da eficiência desses investimentos ou da forma como serão feitos. Como revela reportagem do Jornal Opção sobre o fundo estadual que financia a educação, Fundeb, deu um passo imprescindível para a valorização do professor e para a educação, mas desde 1998, os problemas mudaram. Hoje, além de ser insuficiente, a vinculação não oferece incentivos para se fazer mais com menos e garante financiamento de eventuais ineficiências criadas.

Para Jeferson de Castro Vieira, não há solução a curto prazo | Foto: Fernando Leite/Jornal Opção

Ao invés de atacar diretamente o problema, a solução de cada nível da federação foi acirrar as disputas por recursos. A discussão de novas propostas para o Fundeb acontece às pressas e de última hora, sob risco de fim do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. As propostas, nascidas na Câmara e Senado, pedem por maior participação federal. Por outro lado, para escapar de ter de dividir suas receitas, a União criou “contribuições” ao invés de impostos. O primeiro a conceber a saída, José Sarney, usou a criatividade na classificação dos tributos para ganhar discricionariedade no uso da verba coletada.

Apoio político

O cabo-de-guerra é uma solução paliativa. A retenção de orçamento em níveis superiores gera o fenômeno do pires na mão, a Marcha Anual dos Prefeitos a Brasília, os 472 pedidos de socorro econômico à União por parte dos Estados. Como Marcos Mendes argumentou em sua coluna na Folha de S.Paulo, o Supremo Tribunal Federal deu causa aos apelos dos estados em 92,6% das vezes, garantindo que se endividar e pedir ajuda é a melhor estratégia para um governador. 

Sobre os incentivos ao endividamento, Eber Vaz, economista e consultor econômico, afirma que gastos irresponsáveis existem em decorrência da própria estrutura política: “Porque existe negociação em nível federal para aprovar medidas, emendas parlamentares são usadas como moeda de troca. Essas verbas são aplicadas de forma arbitrária, sem a menor exigência de contrapartida ou prestação de contas. Por sua vez, os parlamentares gastam o dinheiro em seus municípios e estados de origem, para apoio de suas bases”. O economista explica que emendas parlamentares têm substituído um financiamento planejado com resultados concretos.

Eber Vaz lembra que repasses garantem bases políticas | Foto: Reprodução

Em 2017, no mandato de Michel Temer (MDB), a distribuição de emendas chegou a R$ 10,7 bilhões. Quantia que, em apenas um ano, poderia abater mais de um quarto do rombo que levou 23 anos para se formar com a Lei Kandir. “Isso aconteceu em todos os governos”, diz Eber Vaz. “Aqui em Goiânia, as obras do Bus Rapid Transport (BRT) se arrastam há quatro, a despeito da discussão sobre o Veículo Leve sobre Trilhos (VLT) que existe desde 2012. Mas talvez estudos mostrassem que a cidade precisaria de um metrô. Quer dizer, investir em um metrô não seria um gasto irresponsável apesar de caro, contanto que tivesse um planejamento sério. Irresponsáveis são gastos arbitrários.”

Questão de responsabilidade

Existe uma divisão convencionada para a prestação de serviços públicos, como no caso da educação, que em geral é fornecida pelo poder municipal no nível fundamental, estadual no nível médio e federal em nível superior. Mas a política de substituir investimentos planejados (que não se convertem em apoio político direto) por emendas fez com que serviços regionais ficassem subnutridos, necessitando de parcerias federais – como é o caso do próprio BRT em Goiânia, construído em parceria com o Governo Federal.

Eber Vaz afirma que a União justifica a concentração de verbas quando assumir compromissos em níveis municipais, o que dificultaria uma repactuação federativa. “A vida acontece no município. Em princípio, acredito que as verbas deveriam primeiro suprir as necessidades do município, depois Estado e depois União. Mas com o SUS federal, a política habitacional custeada pela Caixa Econômica Federal, e tantos outros exemplos dessa inversão, é difícil imaginar uma repactuação.”

Na opinião do deputado federal José Nelto (PODE), há de fato uma concentração injusta de verbas na União, mas municípios gastam mal. “A maior parte dos repasses é gasto em folha de pagamento e não há possibilidade de reduzir número de funcionários ou reduzir jornadas. Isso inviabiliza qualquer administração. Sem uma reforma administrativa, o governo terá de fazer outro leilão do pré-sal no ano que vem. A reforma administrativa precisa colocar um limite respeitado na folha de pagamento.”

José Nelto afirma que corte de gastos precisa ser pauta de novo pacto federativo | Foto: Fernando Leite/Jornal Opção

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) traz limites prudenciais para gasto com pessoal, mas, segundo Jeferson de Castro Vieira, os Estados conhecem lacunas e manobras para ultrapassar estes limites e transferir excessos à União. Conforme a própria secretária de Economia de Goiás, Cristiane Schmidt, afirmou no início do novo governo, em 2018 Goiás foi um dos que extrapolaram o limite prudencial do Tribunal de Contas do Estado (TCE).

Jeferson de Castro Vieira afirma que leis desta natureza, e mesmo uma repactuação federativa, teriam resultados paliativos: “A Lei de Responsabilidade Fiscal tem de ser regulamentada, mas isso ainda é pouco. O cerne da questão passa pela reforma tributária. É necessária uma revisão dos fundos de compensação e dos incentivos fiscais – a renúncia de orçamento que Estados fazem para se tornar mais atrativos para empresas. Apenas a repactuação federativa não vai resolver o problema.”

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