Economia brasileira: 65 anos de crises

Economistas, cientistas sociais e historiadores explicam as crises e bonanças desde o período de JK para contextualizar o presente momento

Comércio de rua em Brasília | Foto: Reprodução /Marcelo Camargo / EBC

Desde meados do século XX, o Brasil é marcado por ciclos de alto e baixo crescimento. Por fatores internos e externos, o país nunca conseguiu encontrar um modelo que sustentasse seu desenvolvimento por mais de uma década sem sobressaltos. Nesta revisão da história econômica brasileira, o Jornal Opção ouviu economistas, cientistas sociais e historiadores para compreender as razões das crises recorrentes e contextualizar o presente momento, em comparação com os últimos 65 anos.

Anos 1950 e 60

Foto: Reprodução / Hélio de Oliveira

Após a Segunda Guerra Mundial, os países latino-americanos não tiveram acesso nem à doação de recursos por meio de um Plano Marshall (1947-1952) nem acesso privilegiado aos mercados dinâmicos da Comunidade Econômica Européia e dos países asiáticos. A primeira colaboração internacional em que o Brasil participou foi a Aliança para o Progresso (1961-1970), após a revolução cubana. Entretanto, segundo publicação “O Brasil em 4 Décadas”, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), a participação na Aliança para o Progresso contribuiu pouco para o crescimento do país, pois o financiamento externo tornou-se muito dependente da expansão do investimento direto das multinacionais dos Estados Unidos, da Europa e, posteriormente, do Japão. 

Nas décadas de 1950 e 60, o principal entrave para expandir as exportações era o fato de que a produção brasileira era predominantemente de bens primários. A capacidade de importar era dependente do dinamismo das exportações de commodities minerais e agrícolas, e ainda enfrentou o protecionismo dos países centrais. Os investimentos das multinacionais concentravam-se em setores voltados para o mercado interno e acabaram tendo efeito líquido negativo em termos de geração de divisas. 

Para superar esse obstáculo, o Plano de Metas, programa do governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), procurou instalar setores industriais, modificando radicalmente a estrutura produtiva do país por meio do nacional-desenvolvimentismo. Houve expansão dos investimentos das empresas estatais (energia elétrica, petróleo, rodovias, portos), das companhias de capital privado nacional (autopeças, têxteis, alimentícias) e das corporações multinacionais (setor automobilístico, farmacêutico, metal-mecânico). 

O projeto funcionou. “A economia teve taxa média de crescimento de 8,1% ao ano, inédita na história brasileira, chegando ao percentual recorde de 10,8% em 1958”, escreve o Jornalista Claudio Bojunga em seu livro JK – O Artista do Impossível. “A transformação estrutural da economia foi espetacular: a participação da indústria no Produto Interno Bruto (PIB) passou de 20,4% em 1955 para 33,2% em 1960. A fabricação de automóveis e de material elétrico ultrapassou os 25% ao ano” (página 405, “JK — O Artista do Impossível”, de Claudio Bojunga).

Entretanto, o processo de desenvolvimento por substituição de importações, que proporcionou elevadas taxas de crescimento do PIB, chegou ao seu auge ainda no governo do presidente Juscelino Kubitschek. A participação do setor industrial no PIB permaneceu no mesmo patamar até 1968 e a continuidade do modelo que havia proporcionado tais resultados parecia esgotar-se no início dos anos 1960. A taxa média de crescimento do PIB, que durante o governo JK fora de 8% a.a., vinha declinando, chegando a 0,6% em 1963, patamar bastante inferior não só à média histórica, mas também à média mundial.

Segundo Javier García Rodríguez, economista mestre em Estudos e Políticas Macroeconômicas, o maior constrangimento ao crescimento do PIB brasileiro sempre foi o balanço de pagamentos (ou seja, a diferença entre todo o dinheiro que flui para o país e que sai para o resto do mundo em um determinado período de tempo). Até meados da década de 1960, com a queda do preço internacional do café – ainda o principal item da pauta de exportações – os saldos comerciais diminuíam no contexto de importações crescentes. Os encargos com pagamentos de juros eram crescentes e já constituíam, no início da década de 1960, no principal item da histórica e cronicamente deficitária conta de serviços e rendas.

A resposta mais imediata do governo brasileiro ao desafio imposto pelas contas externas foi a desvalorização cambial, diz Javier García Rodríguez. Essa estratégia aliviou temporariamente a situação das contas externas, mas aumentou os preços internos. É num contexto de inflação alta e descontrole das finanças públicas que o novo governo que assume em abril de 1964, por meio de um golpe militar, anuncia um conjunto de medidas que comporia o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). 

O período militar

No início do período ditatorial, o economista de tradição monetarista Octavio Bulhões foi colocado à frente do Ministério da Fazenda, e Roberto Campos à frente do Ministério do Planejamento. As medidas anunciadas trariam importantes modificações. A primeira grande mudança foi a criação de instituições para centralizar o sistema financeiro, que, na época, estavam dispersas entre a agora extinta Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) e o Banco do Brasil (BB).

Golbery do Couto e Silva e Ernesto Geisel, os generais | Foto: Reprodução

São do período o Conselho Monetário Nacional (CMN), o Banco Central do Brasil (BCB), o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), e as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTNs). Essas instituições permitiram que os déficits do Tesouro Nacional fossem financiados sem recorrer à emissão de moeda e ainda viabilizaram o uso das operações de mercado aberto como instrumento de execução da política monetária.

Segundo Ricardo Varsano, doutor em Economia pela Stanford University e técnico em Pesquisa e Planejamento do Ipea, outro importante conjunto de medidas, visando modificar o marco institucional, foi a reforma tributária de 1964. O sistema arrecadador brasileiro em vigor era, em essência, aquele oriundo da Constituição de 1946, que, por sua vez, pouco diferia da estrutura tributária então vigente.

As primeiras modificações introduzidas no ano de 1964 foram sobre o Imposto de Renda (IR), com a extinção da isenção de que gozavam professores, jornalistas, autores e magistrados. Também em 1964 foram concedidos incentivos fiscais para aplicações em ações e títulos da dívida pública, com a intenção de estimular o mercado de capitais. 

Segundo Varsano, essa reforma viria a eliminar os impostos cumulativos e a formatar o sistema tributário que temos hoje. A reforma resultou em um aumento da arrecadação: 13% somente em 1964. A carga tributária, que em 1964 era de 17% do PIB, passou a 25% do PIB na década seguinte.

A publicação “O Brasil em 4 Décadas” registra que as reformas tributária e financeira eliminaram uma das principais causas da inflação: o déficit público financiado por emissão monetária. O conjunto dessas medidas resultou na época de crescimento econômico elevado conhecida como milagre econômico brasileiro (de 1969 a 1973). A taxa de crescimento do PIB saltou de 9,8% a.a. em 1968 para 14% a.a em 1973, e a inflação passou de 19,46% em 1968, para 15,6% em 1973.

Seleção Brasileira de 1970 | Foto: Reprodução

É importante lembrar, entretanto, que o termo “milagre econômico” foi cunhado concomitantemente ao clima ufanista romântico do “Brasil potência”. Era o período da conquista da terceira Copa do Mundo em 1970 no México, do lema “Brasil, ame-o ou deixe-o”, da alta nas bolsas de valores brasileiras iniciada ao final da década de 1960. A euforia generalizada – incentivado por canções como “Pra frente Brasil” – foi apelidado pelo autor Elio Gaspari de “patriotada”.

Neste mesmo período, houve no país o aumento da desigualdade social. O mestre em economia pela UFF, Rodrigo Mendes Gandra, resume as quatro teses que explicam o aumento da concentração de renda no Brasil. Primeiro, existe a compressão salarial ocorrida no governo Castello Branco, entre 1964 e 1967; em segundo lugar, o crescimento acelerado e a industrialização, que acabaram por concentrar a renda via defasagem da oferta de mão-de-obra qualificada diante da sua demanda crescente; em terceiro, há a abertura do leque salarial dos gerentes das firmas diante de lucros crescentes.

Por último, existe o fenômeno conhecido na economia como “efeito Kuznets”. Este termo se refere ao fato estatisticamente observado em diversos países depois da Segunda Guerra Mundial: paises bastante pobres possuem índices de distribuição da renda (índices de Gini) menos desiguais do que países que haviam iniciado seu processo de desenvolvimento. Existem exceções para esse padrão (como Taiwan). Não se trata de uma regra absoluta. Mas o efeito Kuznets aponta uma tendência de que a distribuição da renda piora inicialmente com o desenvolvimento, para melhorar apenas depois. Popularmente, o fenômeno é divulgado como fazer crescer o bolo da economia, para só depois dividir as fatias. 

No período militar, as exportações brasileiras patinavam. Para entender os obstáculos no front externo, podemos analisar o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social, de 1967 a 1976, onde se discute as perspectivas e políticas do comércio exterior. O documento ressalta a importância das exportações para o avanço do processo de industrialização brasileiro: “Sem exportações a continuação do processo de industrialização estaria limitada pelo aumento na capacidade de absorção interna”. Para isso, o Plano sugeria acordos bilaterais, desburocratização, maior participação do sistema bancário privado e priorização dos acordos de exportação a longo prazo. 

Ainda assim, a entrada de capital financeiro externo no país no período foi pouco significativa, com o predomínio das operações de empréstimos de fornecedores e financiamentos contratados junto a organismos oficiais e multilaterais de crédito internacional – Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Eximbank –, dado o acesso restrito ao mercado financeiro internacional, ainda em formação. 

Posteriormente, o sistema bancário terminou por servir de intermediário entre as empresas nacionais (públicas e privadas) e o crédito externo, que se tornara abundante no mercado internacional de eurodólar após a “crise do padrão ouro-dólar”. 

Em 1973, ocorreu uma crise petrolífera, provocada por um embargo da Organização dos Países Árabes Exportadores de Petróleo (Opep), que atingiu diretamente países como Estados Unidos, Reino Unido, Japão, entre outros., afetando diretamente as fontes de financiamento externo de onde o Brasil contraía empréstimos para seu projeto de desenvolvimento.

Anos 1980 e 90

O doutor Sociologia Política pelo Massachusetts Institute of Technology, Leonardo Avritzer, afirma que a nova onda democrática que emergiu da derrocada dos regimes autoritários na América Latina e do fim do socialismo na Europa do Leste estimulou a participação da sociedade civil na economia. No Brasil houve o crescimento do terceiro setor. O número de associações civis por 100 mil habitantes, nas cidades de São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, cresceu 54,4%, (de 26,5 para 40,9%) entre as décadas de 1960 e de 1980. 

O crescimento do terceiro setor no Brasil foi especialmente acelerado a partir dos anos 1990, quando a média anual de associações civis criadas saltou de 6.439 na década de 1980 para 14.026, representando um aumento de 118%. No conjunto das mais de 229 mil associações civis criadas entre 1991 e 2005, destacam-se as religiosas, as de desenvolvimento e de defesa dos direitos humanos, e as profissionais e patronais, que respondem por 21,4%, 20,8% e 20,7% do total – de acordo com dados do IBGE.

De modo diferente da conjuntura dos anos 1960 – na qual a sociedade civil organizada era substancialmente mais frágil –, a sociedade hoje é indispensável para as instituições governamentais na formulação e na condução das políticas sociais, tanto por meio da presença em conselhos, quanto da participação autônoma.

Assim, essas décadas foram marcadas pela descentralização administrativa do Estado brasileiro. Em 1950, apenas 15% do funcionalismo público estava alocado no nível municipal, contra 50% no federal; atualmente (dados de 2010) essas cifras se inverteram – 50% estão no nível municipal e apenas 15% no federal. Essa pulverização causou a “ampliação das instituições e funções governamentais, e também melhorou a capacidade de formular, implementar e avaliar as políticas públicas”, segundo Leonardo Avritzer. 

Aprovação da Constituição de 1988 | Foto: Reprodução / EBC

Entretanto, a estagnação econômica, o baixo crescimento do PIB e a acentuada inflação do período fizeram os anos 1980 serem conhecidos como “a década perdida”. As razões para a crise são várias. Um dos problemas é que o país ficara à margem das radicais mudanças nos paradigmas tecnoeconômicos (microeletrônica e, atualmente, biotecnologia) e da expansão do comércio internacional ocorrida no início dos anos 1980. Ademais, boa parte das estruturas industriais construídas nos decênios anteriores ficou ultrapassada em suas bases técnicas e em sua capacidade competitiva.

Já no processo de abertura política do país, no contexto do fim da ditadura, um grande montante da dívida externa brasileira já se acumulava. Com a Crise da Dívida Externa Latino-Americana, após o México declarar moratória em 1982 – que significa, tecnicamente, a suspensão ou adiamento dos pagamentos da dívida pública –, a confiança nas economias latino-americanas diminuiu.

Os anos 1980 e o início dos anos 1990 são marcados por um processo de descontrole inflacionário no país. A inflação acumulada do ano de 1989 foi de 1.782%. Neste contexto, que incluiu congelamentos e tabelamentos, os supermercados foram favorecidos, pois se tornou comum a prática – pelas famílias que tinham condições – de compras de maior volume e estoque, visto que os preços chegavam a ser reajustados várias vezes ao dia. 

Tentativas de controlar a inflação fracassaram sucessivamente e geraram grandes danos, principalmente nos governos Sarney e Collor. O PIB teve a maior queda já registrada pelo IBGE (4,3%) em 1990, quando Fernando Collor, recém-empossado na Presidência, lançou o Plano Collor, marcado pela substituição do cruzado novo pelo cruzeiro e pelo confisco da poupança. “O Plano Collor foi um choque extremo, tirando a moeda de circulação para frear a inflação. Menos dinheiro circulando, menos produção”, explica Otto Nogami, professor de economia do MBA do Insper.

Zélia Cardoso de Mello foi ministro da Economia do governo do ex-presidente Fernando Collor | Foto: Reprodução

A moeda só foi estabilizada com o Plano Real, em 1994. Este conjunto de reformas econômicas implementadas no Brasil, em 1994, no governo de Itamar Franco, foi o 13º plano econômico executado desde 1979, quando se iniciou a crise que levou à hiperinflação. O Plano real consistiu principalmente no Ajuste Fiscal, na Desindexação de gastos públicos e na Âncora Nominal (que corresponde ao lançamento do real como moeda oficial).

Após a estabilização da moeda brasileira, as empresas procuraram explorar o potencial de crescimento do mercado interno. Os programas de privatização (telecomunicações, mineração, energia elétrica, bancos estaduais etc.) também permitiram um aumento considerável do investimento estrangeiro direto no país. A indústria automobilística iniciou processo de internacionalização impulsionado pela formação do Mercado Comum do Sul (Mercosul). No ciclo de crescimento da primeira década do século XXI, as empresas estrangeiras ampliaram substancialmente os investimentos no país, tendo por objetivo garantir a participação no mercado interno em expansão e/ou montar plataformas de exportação para os países latino-americanos.

Do ponto de vista social, houve a retomada da implementação das políticas previstas pela Constituição de 1988, e até então represadas, com aumento dos gastos sociais do governo federal (GSF) – SUS, Loas, previdência rural, dentre outras. 

Do ponto de vista externo, a redemocratização abriu espaço para a retomada da agenda integracionista no novo contexto da economia mundial. Mesmo com as restrições da crise da dívida externa, os governos José Sarney (Brasil) e Raúl Alfonsín (Argentina) lograram iniciar uma nova etapa de integração, impulsionando o que, na primeira metade da década de 1990, se conformou no Mercosul, com a agregação do Uruguai e do Paraguai.

A redemocratização, em 1985, trouxe também o aumento da participação do investimento direto externo (IDE) no total da conta de capital e financeira para cerca de 88% (era 64% em 1964). 

Segundo a publicação O Brasil em 4 Décadas, do Ipea, “As políticas regionais dos anos 1990, fortemente influenciadas pelas diretrizes do Consenso de Washington, limitaram-se ao comércio e fraquejaram nos momentos em que ocorreram crises financeiras internacionais”.

Diante da globalização e da abertura sem controles de meados da década de 1990, ou seja, a adesão ao chamado Consenso de Washington e à desregulamentação financeira, aprofundada nos anos 1990, com total mobilidade de entrada e saída de capitais especulativos, combinada com a alta taxa de juros, de fato, produz-se um saldo positivo de ingresso de capitais.

Este alto saldo positivo de capitais, na ausência de controle, na realidade, gerou uma elevada valorização do câmbio. As consequências, em especial para a indústria, são ausência de competitividade industrial do país, desarticulação das cadeias produtivas industriais internas e impossibilidade de implantação de uma política industrial forte e capaz de ampliar a indústria local de forma competitiva em termos internacionais.

“Aumenta-se a heterogeneidade estrutural do país e produz-se uma alta urbanização sem uma estrutura industrial e de serviços modernos capaz de absorver a crescente população urbana”. A indústria nacional enfrentou vários choques e desafios, além de uma instabilidade macroeconômica contínua. Os problemas incluíram sua abrupta abertura nos anos 1990, a redução do papel do Estado e de suas funções de planejamento e coordenação, sua inserção não planejada na globalização – baseando-se na ideologia de que os mercados são autorregulados – e também uma rápida integração nas cadeias de suprimento de insumos globais. 

Anos recentes

Após a acentuada desvalorização cambial de 1999 e diante das frustrações renitentes com o fraco desempenho econômico brasileiro, a política externa adotada pelo governo passou a dar maior importância à promoção das exportações, bem como a buscar maior diversificação de clientes, privilegiando grandes mercados do mundo em desenvolvimento.

Mato Grosso do Sul no agronegócio | Foto: Divulgação

O aumento do volume dos manufaturados e a recuperação dos preços das commodities permitiram que o saldo comercial se ampliasse, mesmo com o aumento das importações, entre 2002 e 2006. Estimuladas por essa conjuntura (crescimento do comércio exterior, baixas taxas de inflação e juros reais próximos a zero nos principais países desenvolvidos), as exportações brasileiras atingiram US$ 198 bilhões em 2008. Comparando com o total exportado em 2002, este número equivale a uma taxa de crescimento real anual de 18,4%.

O dinamismo do agronegócio e mineração, obtido com a expansão da fronteira agrícola, os melhoramentos genéticos patrocinados pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e o crescimento internacional, foi um dos fatores que mais contribuíram para o boom exportador. Outros fatores relevantes foram o surgimento da China e da Índia como grandes mercados consumidores.

O superávit comercial atingiu US$ 46,5 bilhões em 2006, permitindo saldo positivo de US$ 13,6 bilhões pelo segundo ano consecutivo, o que reduziu a vulnerabilidade externa da economia brasileira. Em resumo, o esforço exportador recente esteve associado à oportunidade de ocupação de capacidade produtiva ociosa, mas também às economias de escala, ao aumento da produtividade e ao adensamento tecnológico.

Por fim, veio a última crise. O fim do ciclo de alta dos preços das commodities no mercado externo, que afetou as exportações brasileiras e diminuiu a entrada de capital estrangeiro no país, foi um dos fatores que gerou a recente crise econômica de 2014. A principal causa, entretanto, é interna e está associada a medidas econômicas que não obtiveram os resultados esperados.

Michel Temer sucedeu Dilma Rousseff e colocou para si a meta de “salvação nacional” do País; nove meses depois, o quadro de crise social se agravou e os militares foram chamados para intervir em 5 Estados | Fotos: Reprodução

Adotado a partir de 2011, o conjunto de medidas conhecido como nova matriz econômica, que incluía políticas de forte intervenção governamental na economia, redução da taxa de juros, elevação de gastos estatais, concessões de subsídios e intervenção em preços, criou a crise de sustentabilidade fiscal que se seguiu e elevou o risco-país e a incerteza, o que reduziu o consumo e o investimento em 2015 e 2016.

No primeiro trimestre de 2017, o PIB subiu 1%, sendo o primeiro aumento após oito quedas trimestrais consecutivas. O Ministro da Fazenda na época, Henrique Meirelles, disse que o país “saiu da maior recessão do século”. Porém, o crescimento registrado caracterizou apenas o fim da recessão técnica, o que não significava o fim da crise. O desemprego continua alto e ainda há incertezas quanto ao futuro da economia, especialmente após a intensificação da crise política. 

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