E se os incentivos fiscais acabarem? Cinco alternativas para os Estados emergentes

O ministro da Fazenda, Joaquim Levy, quer encerrar aquilo que chama de “guerra fiscal”; se isso ocorrer, as regiões menos desenvolvidas do País precisarão se movimentar para manter o crescimento econômico

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Secretária da Fazenda de Goiás, Ana Carla Abrão: “Incentivos e subsídios existem para corrigir as distorções e as desvantagens comparativas” / Fernando Leite/Jornal Opção

 

Marcos Nunes Carreiro

Falar de incentivos fiscais já deveria ser algo velho e o leitor que começa a ler este texto pode até pensar: “De novo?”. É compreensível, afinal, há vários anos essa conversa se arrasta nas páginas dos jornais e nas discussões parlamentares. Então, por que o assunto ainda merece uma reflexão deste jornal? Em grande parte, porque ainda não foi resolvido e, ao contrário do que se pensa, é importante para muitos outros lugares além-Goiás.

A questão é que o Congresso Nacional voltou a se movimentar em torno da chamada “guerra fiscal”, que de “guerra” só tem o nome atribuído por aqueles que, no geral, são contra essa política. O motivo: o governo federal quer dar fim à ferramenta, que abaixa o percentual de ICMS, por entender que o uso de incentivos para atrair empresas cria certa insegurança jurídica, no que tem razão. E o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) é uma das razões de tal incerteza.

A Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, diz que, para a concessão de benefícios fiscais referentes ao ICMS exige-se a prévia aprovação de convênio, por unanimidade, pelo Confaz, representado pelos 27 secretários da Fazenda dos Estados e do Distrito Federal. Basta pensar que os Estados mais desenvolvidos, como São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, geralmente são contra a esta política, pois facilita às outras unidades da Federação atrair aquelas empresas que certamente iriam para seus territórios. Logo, qualquer proposta nesse sentido levada ao Conselho já está praticamente derrotada.

Isso não impediu, porém, que os Estados utilizassem da medida — Goiás, Ceará e Bahia e vários outros das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste devem uma boa parte de seu desenvolvimento à política de incentivos. E aí está a insegurança jurídica, visto que, contraria a lei citada acima. Vem deste fato a Súmula Vinculante n°69 que pode entrar em julgamento a qualquer momento no Supremo Tribunal Federal (STF) para tratar da inconstitucionalidade de “qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do Confaz”.

Ora, imagine se o STF julgue inconstitucional todas as ações realizadas por esses Estados. Provocaria uma espécie de caos econômico ainda maior no país. Mas há solução. Existe um Projeto de Lei (PLS) no Senado que prevê a convalidação dos incentivos fiscais concedidos até o dia 1º de maio de 2014, além de da anistia dos “créditos tributários do ICMS, constituídos ou não, relativos a operações e prestações alcançadas por benefícios ou incentivos fiscais ou financeiros vinculados ao ICMS, concedidos por legislação estadual ou distrital editada até a data de publicação desta Lei Complementar”.

Intenção é encerrar a possibilidade de conceder incentivos fiscais. Contudo, Joaquim Levy precisa achar medidas para que o País não retroceda, afinal, os Estados emergentes são maioria / Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil

Intenção é encerrar a possibilidade de conceder incentivos fiscais. Contudo, Joaquim Levy precisa achar medidas para que o País não retroceda, afinal, os Estados emergentes são maioria / Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil

O projeto, de autoria da senadora Lúcia Vânia (PSDB-GO), recebe o apoio de muitos dos Estados, pois começa a organizar a questão, perdoando, como bem diz o secretário de Tributação do Rio Grande do Norte, “o passado para que se possa organizar o futuro”. Como organizar é que precisa ser discutido.

Para a secretária da Fazenda de Goiás, Ana Carla Abrão, “incentivos e subsídios existem para corrigir distorções e desvantagens comparativas”. Tais desigualdades se referem ao fato de que, inquestionavelmente, durante anos, o governo federal centrou esforços para tornar possível o crescimento e o desenvolvimento de algumas regiões específicas. Foi o caso de São Paulo, que atualmente detém mais de 30% do Produto Interno Bruto (PIB) do país. E só chegou a este ponto, em grande parte, devido à presença constante da União — “dona” da maior parte dos recursos — dando-lhe força. Foi assim com a maioria dos Estados das regiões Sudeste e Sul. Ficaram de fora as demais unidades. Aí entraram os incentivos fiscais.

Goiás trabalha, no geral, com 73% de incentivos e 27% de pagamento efetivo. Isso no geral, porque, em alguns casos específicos, o percentual incentivado é maior. No caso de empresas instaladas em regiões carentes de desenvolvimento, por exemplo, caso do Nordeste goiano, os incentivos passam de 90%.

A importância deles é apontada pelo economista e suplente de deputado federal Valdivino de Oliveira (PSDB). Segundo ele, o grande achado dos incentivos fiscais foi o fato de dar competitividade às indústrias, principalmente no Centro-Oeste. “O ICMS garante isso, pois é um peso-pesado no custo dessas empresas. É claro que Sul e Sudeste têm outros fatores que encarecem a produção, mas a redução do ICMS é que garantiu o desenvolvimento. O fim desses incentivos obriga os Estados a encontrarem uma nova equação para dar maior competitividade: crédito, ou outro modo de amenizar os custos financeiros das empresas”, relata.

Soluções
José Taveira: “Não temos outro instrumento para substituir os incentivos a não ser fundos de desenvolvimento regionais”  / Fernando Leite/Jornal Opção

José Taveira: “Não temos outro instrumento para substituir os incentivos a não ser fundos de desenvolvimento regionais”
/ Fernando Leite/Jornal Opção

A política de incentivos é benéfica, mas, como tudo, favorece mais a uns que a outros. Goiás e Mato Grosso são exemplos clássicos de Estados que se industrializaram por meio dessa ferramenta e, por isso, se desenvolveram. O primeiro, detentor do 9º maior PIB do país, recebe importância no cenário nacional pelo porte de suas empresas; o segundo é o 14º PIB, poderoso na produção agropecuária. Porém, embora não estejam no centro econômico do país, os dois estão mais próximos do que os Estados do Norte e Nordeste.

Para entender: entre os dez Estados mais desenvolvidos, não há nenhum do Norte e apenas dois do Centro-Oeste e dois nordestinos: Distrito Federal (7º), Bahia (8º), Goiás (9º) e Pernambuco (10º), todos muito beneficiados pela política de incentivos. Por isso, com a reforma do ICMS sendo discutida e na iminência de um fim à “guerra fiscal”, são necessárias soluções para que o desenvolvimento do país não pare. Afinal, se três regiões do país pararem de crescer, não apenas os Estados serão prejudicados, mas o Brasil. Daí o conceito de Federação.

Maior cuidado por parte do governo federal com os Estados menos desenvolvidos

André Horta Melo, secretário de Tributação do Rio Grande do Norte, dá luz ao assunto: “A política de desenvolvimento regional baseada em incentivos fiscais é uma ferramenta necessária e entendida por todos como essencial para nós, mas não a mais importante. O principal mecanismo de desenvolvimento regional são os investimentos federais. Pernambuco, por exemplo, não se tornou o que é simplesmente por incentivos fiscais, mas porque houve uma mão de investimentos federais”.

O secretário do Estado nordestino que é 19º PIB do país aponta para outra questão. Atualmente, o ICMS é cobrado em duas partes: uma na origem e a outra no destino. Isso, segundo Horta, precisa ser mudado. “Ora, se o contribuinte está em Goiás, ele demanda dos serviços de Goiás, então, não tem que ficar parte nenhuma no Rio Grande do Norte, quando estiver vendendo para Goiás. Hoje, se reparte e essa é a base da política de desenvolvimento por incentivos fiscais, porque quem não tem o que vender, atrai as empresas dando incentivos para, assim, poder vender para outros estados”, explica.

Cobrança de destino “puro” para o ICMS

A posição de Horta se justifica pelo seguinte motivo: o Rio Grande do Norte é, como grande parte dos Estados do Brasil, um Estado “comprador”. Se o destino do imposto fosse “puro”, cobrado no destino, os benefícios seriam maiores para esses Estados compradores. “Gostaríamos de ter todos os impostos das operações. Se os tivéssemos, teríamos como gerir boa parte desse desenvolvimento regional. A Constituição prevê que o ICMS faria parte da cesta de recursos dos Estados, mas essa distorção de ficar uma parte na origem e outra no destino terminou esvaziando-os”, aponta.

A proposta inicial mandada pelo Executivo ao Congresso Nacional — a Medida Provisória (MP) 599/2012 — incluía a criação de dois fundos compensatórios: um para compensar a perda de receitas decorrente da unificação das alíquotas em 12% e 7%; e outro para preencher o cenário pós-guerra fiscal, uma política de desenvolvimento regional.

Esse ponto também pode ser visto como uma solução. O ex-secretário da Fazenda de Goiás, José Taveira, diz que defendeu a criação desses fundos durante a sua gestão. Ele conta que defendeu a tese, no Confaz, de que era necessária a criação de três fundos de desenvolvimento regional por parte do governo federal: um para a região Centro-Oeste, outro para a Norte e outro para a Nordeste.

Criação de fundos de desenvolvimento regional

Nesses fundos, ficariam alocados recursos em volume suficiente, sendo 50% de financiamentos de médio e longo prazos, naturalmente com juros viáveis, e 50% a fundo perdido. “Acho que não temos outro instrumento para substituir os incentivos a não ser que seja por esse caminho. Caso a política de incentivos acabe, as empresas que processam produtos em Goiás, como milho, soja e carne, permanecerão no Estado pela disponibilidade dos insumos que ela processa. Mas as outras que não processam insumos gerados no Estado, como automóveis e remédios, essas irão para junto dos grandes centros consumidores. Aí os Estados emergentes terão uma perda substancial”, analisa.

Pacto federativo

O Pacto Federativo é outro tema antigo, que não anda. Travado no Congresso Nacional a proposta para a repactuação do conjunto de obrigações existentes entre os municípios, os Estados e a União, ainda está centrada na discussão dos critérios de indexação das dívidas estaduais e municipais e nas regras para concessão de incentivos fiscais.

O primeiro ponto dos debates tende a avançar mais que o segundo, devido ao Projeto de Lei Complementar (PLC) 99/2013, pois determina a troca do atual indexador das dívidas — o Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI) — pelo Índice Nacional de Preços ao Consu­midor Amplo (IPCA), com juros anuais de 4%. Atualmente, Es­tados e municípios pagam à União usando como o indexador o IGP-DI mais os juros, que vão de 6% a 9% ao ano e são considerados altos pelos gestores públicos.

Reformulação do Pacto Federativo

Porém, também não se chegou a uma solução para o caso, que tramita no Congresso desde o início de 2013. Agora, o presidente da Câmara Federal, deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ), disse que irá tornar o assunto prioridade em sua gestão, criando inclusive comissões para debater a questão. É esperar para ver.

Reforma tributária é o ponto mais importante para reduzir as desigualdades do País 

Todas as soluções apontadas são viáveis como alternativas para que os Estados continuem se desenvolvendo economicamente. Porém, a questão provavelmente mais importante trata de uma reforma tributária. Nas palavras de André Horta, secretário de Tributação do Rio Grande do Norte, arrumar a questão do ICMS não pode ser considerado uma reforma, mas apenas uma faxina tributária.

Uma solução para começar a se pensar em verdadeiras modificações trata da redução da participação dos impostos indiretos, como o ICMS, para aumentar a participação dos impostos diretos, caso do Imposto de Renda (IR). “Isso é o que esperamos. Eviden­te­mente é preciso que haja uma repactuação federativa e uma parte do IR passar para os estados. Qual parte? Não sei. É preciso fazer um acordo. Esse cálculo de hoje faz com que a carga tributária brasileira seja agressiva”, afirma Horta.

Isso não significa, porém, au­mentar ainda mais a já inchada carga tributária do país. Até porque todos os entes da federação — Estados, municípios e União — têm verdadeiro vício pelo ato de tributar. Assim, basta distribuir es­sa carga de uma maneira melhor.

Tal ação igualaria, de certa forma, todos os Estados no que diz respeito a receita, diminuindo as desigualdades não apenas entre as unidade federativas, mas também entre a população, visto que quem, hoje, tem uma renda de até dois salários mínimos possui uma carga tributária de 51%; já quem ganha mais de 30, tem uma carga de 22%.

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