Trinta anos de eleições para procurador-geral de Justiça em Goiás

A análise busca resgatar os 16 pleitos realizados para a chefia do MPGO

Jales Guedes Coelho Mendonça, Eliseu Antônio da Silva Belo e Thalles Murilo Vaz Costa

Especial para o Jornal Opção

Segundo alguns estudiosos, a origem da lista tríplice remontaria ao Império Romano, cuja composição originava-se de três povos distintos — gregos, etruscos e italiotas —, motivo pelo qual a formação da troika tornava-se um arranjo quase natural e uma solução salomônica. A fórmula teria inspirado países de tradição latina como o Brasil, a ponto de a Constituição Federal (CF) de 1988 prever listas de múltiplos de três (tríplice e sêxtupla) em várias passagens.

Em Goiás, há 30 anos, após ingentes esforços de um grupo de membros do Ministério Público de Goiás (MPGO) liderado pela então presidente da Associação Goiana do MP (AGMP), Regina Helena Viana, nasceu a Lei Complementar Estadual nº 5, de 21 de janeiro de 1991, que discriminava o rito para a escolha do Procurador-Geral de Justiça (PGJ) – chefe da instituição –, dando assim concretude ao artigo 128, § 3º da CF de 1988, dotado da seguinte redação: “Os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios formarão lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para a escolha de seu Procurador-Geral, que será nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução.”

Em 1993, com a publicação da segunda Lei Orgânica Nacional do MP (LONMP) – Lei Federal nº 8.625 –, e, posteriormente, em 1998, ante a edição da quinta Lei Orgânica do MPGO (LOMPGO) – Lei Complementar Estadual nº 25 –, ambas vigentes até os dias atuais, as regras foram mais bem detalhadas.

Em síntese, o mecanismo de seleção é composto por duas etapas: uma interna e outra externa. Na primeira fase, o Colégio de Procuradores de Justiça, órgão de cúpula do MPGO, designa três de seus integrantes para uma Comissão Eleitoral e fixa a data do sufrágio. Em seguida, abrem-se as inscrições entre os membros vitalícios e em atividade interessados, bem como o prazo para eventual impugnação em decorrência de alguma inelegibilidade. Apurados os votos – de caráter facultativo –, forma-se então a relação dos três mais votados.

No segundo turno, a lista tríplice é enviada ao governador para a escolha do nome de sua predileção, no prazo de 15 dias. Se a escolha não for efetuada dentro desse tempo, “será investido automaticamente no cargo o membro do Ministério Público mais votado para o exercício do mandato”, nos termos do art. 6º, § 5º, da LOMPGO, que reproduz o art. 9º, § 4º, da LONMP.

Curioso notar que esse último dispositivo foi, em 7 de dezembro de 2020, declarado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), por unanimidade, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2611, de relatoria da ministra Rosa Weber, em cuja ementa constou essa passagem: “O legislador utilizou-se da maneira menos gravosa de corrigir eventual omissão e evitar a completa ausência de Procurador-Geral de Justiça: proporcionalidade da solução desenhada pela LONMP. O art. 9º, § 4º, da Lei nº 8.625/93 não subverte a metodologia constitucionalmente imposta para a escolha dos Procuradores [Gerais] de Justiça. Regulação proporcional da forma de nomeação do PGJ em razão da omissão do Chefe do Poder Executivo.”

Entre 1991 e 2021, realizaram-se 16 pleitos eleitorais para a chefia do MPGO, contando com 35 candidatos e 10 ocupantes no posto de PGJ (sete homens e três mulheres), sendo que cinco deles conseguiram a recondução e um dois mandatos alternados.

O artigo busca fazer um balanço de todas as votações, analisar alguns dados mais expressivos e apontar tendências observadas nas experiências vividas até aqui.

A luta nacional pela lista tríplice de PGJ

No histórico republicano, a regra, em quase todo o país, era o PGJ ser alguém alheio à carreira ministerial, além de demissível ad nutum. A título de ilustração, em Goiás, somente em 1964 essa máxima restou alterada, com a nomeação do Procurador de Justiça Antônio Druzo Rocha.

Como decorrência do 1º Congresso Interamericano do Ministério Público, realizado em novembro de 1954 durante os festejos do 4º Centenário da fundação de São Paulo, o estado bandeirante tornou-se o primeiro a instituir lista tríplice para PGJ no Brasil, conforme estatuído no artigo 11 da Lei Estadual nº 2.878/1954: “O Procurador-Geral da Justiça será nomeado em comissão pelo Chefe do Poder Executivo dentre os Procuradores da Justiça do Estado e mediante lista tríplice organizada por estes”.

A despeito de garantir o voto e a investidura no cargo apenas aos Procuradores de Justiça (2ª instância), excluindo, portanto, os Promotores de Justiça (1ª instância), a norma em análise representou inquestionavelmente uma ruptura com o quadro então existente. Talvez por isso o membro do MPSP Arthur Cogan chegou a qualificá-la de a “lei áurea do Ministério Público [Paulista]”.

Sobre a possibilidade jurídica de as Leis Orgânicas Estaduais de cada unidade ministerial restringirem a capacidade eleitoral passiva (direito de ser votado) nas eleições internas para PGJ, convém abrir um parêntesis para registrar que tal tema foi tratado no STF, nos últimos dois anos, em mais de uma oportunidade. Em duas delas, a Corte entendeu que isso seria viável do ponto de vista constitucional, já que não haveria impedimento expresso no art. 128, § 3º, da CF, transcrito na seção anterior.

Com efeito, os ministros-relatores Luiz Fux e Marco Aurélio Mello, seguidos pela unanimidade de seus pares, nas ADI’s nº 5171/AP e 5704/MG, julgadas em agosto e dezembro de 2019, respectivamente, consignaram que não haveria inconstitucionalidade material caso a Lei Complementar Estadual estabelecesse tal restrição.

No primeiro julgado, ficou assentado que: “A Lei Orgânica do MP é a via legislativa apta a definir os membros da carreira elegíveis para o cargo de PGJ” (item 3 da ementa). No segundo, por sua vez, o plenário do STF fixou entendimento no sentido de ser “cabível restringir-se aos Procuradores de Justiça a possibilidade de integrar lista tríplice a ser sufragada por todos os membros ativos da carreira.” (parte final da ementa)

Essa posição, aliás, contava com o apoio da doutrina especializada, sobretudo do professor Emerson Garcia, autor da obra intitulada “Ministério Público: Organização, Atribuições e Regime Jurídico” (2017, 6ª edição, p. 290).

Ocorre, porém, que, no final de outubro de 2020, houve uma verdadeira virada jurisprudencial no Supremo, com o julgamento da ADI nº 6294/SE (relator Ministro Dias Toffoli), no qual o Tribunal, por maioria de votos – vencidos os Ministros Alexandre de Moraes, Marco Aurélio, Roberto Barroso e Rosa Weber –, deliberou: “Quando a Constituição de 1988 e a LONMP preveem que os Ministérios Públicos dos Estados formarão lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para  escolha de seu Procurador-Geral, conferem a lei estadual tão somente a disciplina relativa à materialização dessa escolha. São, portanto, materialmente, inconstitucionais as normas estaduais que restrinjam a capacidade eleitoral passiva de membros do MP para concorrerem à chefia do Ministério Público Estadual”. (itens 3 e 4 da ementa)

Esse novo entendimento do STF passa a autorizar, em tese, malgrado seja uma hipótese de ocorrência improvável, a candidatura de PGJ até mesmo de Promotor de Justiça ainda não vitaliciado, o que contraria inclusive o comando do art. 5º da LOMPGO, que confere legitimidade para a disputa apenas aos membros vitalícios e em atividade na carreira.

Dessa forma, é muito provável que esse julgamento repercutirá em muitas unidades do Ministério Público dos Estados, a exemplo do próprio MP de Sergipe, cuja lei fulminada de inconstitucional na referida ADI restringia a capacidade eleitoral passiva de seus membros da seguinte maneira: só poderiam candidatar-se ao cargo de PGJ os integrantes “de entrância final, que estejam no primeiro quinto do quadro geral de antiguidade previsto no art. 37, X, desta Lei”, e com “[quinze] anos de carreira”. Fecha-se o parêntesis.

Voltando agora à evolução legislativa da organização do Ministério Público dos Estados, observa-se que nos anos seguintes à mencionada conquista paulista de 1954, ela convolou-se em alvo para as demais unidades ministeriais do Brasil, ganhando corpo a percepção de que uma lei federal ajudaria na uniformização do relevante tema.

Após grande esforço dos membros do Ministério Público, sobretudo das associações de classe lideradas pela CAEMP (antecessora da CONAMP – Associação Nacional dos Membros do MP), enfim surgiu a primeira LONMP (Lei Complementar nº 40, de 14 de dezembro de 1981). Apesar de seus significativos avanços no fortalecimento da instituição, a norma não previu a lista tríplice de PGJ. Em compensação, proibiu a nomeação de juristas estranhos à carreira, inclusive no cargo da chefia, na dicção do artigo 55: “É vedado o exercício das funções do Ministério Público a pessoas a ele estranhas.”

Em 1983, na esteira da assunção de Leonel Brizola ao governo do Rio de Janeiro, a Associação do MP Carioca conseguiu que o mandatário acatasse uma lista tríplice confeccionada pela categoria, culminando na nomeação de Nicanor Fischer para PGJ. Eis um sinal evidente de que a bandeira começava a granjear simpatia no campo democrático, confirmada na sequência nos trabalhos da Constituinte de 1987/1988.

É importante sublinhar que, na CF de 1988, as eleições restringiram-se ao Ministério Público dos Estados, não se estendendo ao Procurador-Geral da República (PGR), chefe do MPU, nomeado diretamente – e sem eleição obrigatória – pelo Presidente da República dentre os integrantes da carreira maiores de trinta e cinco anos, após sabatina no Senado.

O sufrágio de 1991 no MPGO

Na memória do MPGO, a eleição de 20 de março de 1991 apresenta papel saliente. A instituição era comandada desde 1983 pelo PGJ Amaury de Sena Ayres, guindado à posição em consonância com as já referidas regras ditadas pela Lei n.º 40/1981 (LONMP), isto é, exclusividade de membro da carreira na chefia ministerial.

Em 5 de outubro de 1989, a Assembleia Constituinte Estadual promulgou a Carta Magna Goiana, dedicando um capítulo ao MPGO, cujo artigo 116 aduzia: “Lei complementar, cuja iniciativa é facultada ao Procurador-Geral de Justiça, estabelecerá a organização, atribuições e Estatuto do Ministério Público, observados os princípios constantes do art. 128, § 5º, da Constituição da República e os seguintes (…)”.

Pelo teor da redação, facultava-se tanto ao PGJ quanto ao Governador a iniciativa de enviar o projeto de Lei Complementar regulando o funcionamento da instituição, inclusive a inovação a respeito da eleição para a chefia.

Uma série de evidências indica certa resistência de Amaury em encaminhar o anteprojeto de lei para a Assembleia Legislativa, talvez pelo receio da taxa de imprevisibilidade intrínseca não só ao debate parlamentar como também ao próprio novo processo eleitoral, que poderia derrotar seu grupo interno.

Essa situação desagradou alguns Procuradores e Promotores de Justiça, desejosos de concretizarem logo o modelo inscrito na nova ordem constitucional de 1988. Tal corrente de pensamento, insatisfeita com a condução dada, obteve sucesso na eleição de 10 de janeiro de 1990 para a presidência da AGMP, ao eleger a então Promotora Regina Helena Viana, o que acelerou o ritmo dos eventos em Goiás.

A partir desse momento, iniciou-se uma verdadeira batalha em prol da aprovação da norma que garantiria a eleição para PGJ. A imprensa goiana registrou de forma lapidar essa fase da história do MPGO, principalmente a coluna “Direito e Justiça” do jornal “O Popular”, espaço onde eram manifestadas as posições das correntes de opinião presentes na instituição.

Ao final, o governador Henrique Santillo enviou à Assembleia Legislativa o anteprojeto, transformado posteriormente na Lei Complementar nº 5, de 21 de janeiro de 1991, cujo escopo limitava-se a regulamentar as eleições de PGJ.

O pleito foi marcado para 20 de março de 1991 e formaram-se duas chapas concorrentes com três candidatos cada: uma defensora da gestão de Amaury de Sena Ayres – PGJ que se aposentara pouco antes do prélio –, e outra crítica a ela. No primeiro grupo estavam Antônio Cupertino Xavier de Barros, José Alves Pereira e José Lenar de Melo Bandeira, enquanto no segundo figuravam Adão Bomfim Bezerra, Nilma Maria Naves Dias do Carmo e Osmar Prudente.

Por todas as circunstâncias relacionadas ao acontecimento, essas eleições foram disputadas num clima de euforia, mas também intrigas. Nesse sentido, o depoimento de Adão Bomfim Bezerra, constante do primeiro volume do livro “O MP na comarca: exército de um homem só” (2018, p. 37), deixa claro seu ressentimento com a campanha: “Falaram de mim, que eu era pederasta, eu era mal pagador, eu era tudo, entendeu? A campanha foi nesse nível! Contra mim. E eu terminei sendo terceiro lugar.”

Ventilou-se à época, talvez até como tática eleitoral e fator de aglutinação, que se algum dos integrantes da chapa dos aliados de Amaury figurasse na lista tríplice seria consequentemente escolhido pelo governador novamente eleito Iris Rezende. Pregando o chamado “voto homogêneo”, isto é, votar nos três representantes daquela mesma chapa, intencionando excluir qualquer um dos outros três da outra corrente, a estratégia logrou êxito, na medida em que foram sufragados Nilma, Osmar e Adão, respectivamente, sendo que o terceiro por apenas 6 votos de diferença em relação ao quarto colocado.

Enviada a lista tríplice para o poder Executivo, Iris Rezende escolheu Adão Bomfim Bezerra como o primeiro PGJ selecionado pelo modelo fixado na CF de 1988.

Outras três eleições aconteceram na vigência da Lei Complementar nº 5/1991, resultando nos mandatos de Nilma Maria Naves Dias do Carmo (1993/1995), nomeada ainda por Iris Rezende, e Demóstenes Lázaro Xavier Torres (1995/1997 e 1997/1999), escolhido por Maguito Vilela. (Nilma Maria Naves Dias do Carmo morreu na sexta-feira, 9, aos 78 anos.)

Em 6 de julho de 1998, foi publicada a quinta LOMPGO (Lei Complementar Estadual nº 25). Na vigência dessa, já aconteceram 12 eleições, culminando nos mandatos de Ivana Farina Navarrete Pena (1999/2001 e 2001/2003); Laura Maria Ferreira Bueno (2003/2005); Saulo de Castro Bezerra (2005/2007); Eduardo Abdon Moura (2007/2009 e 2009/2011); Benedito Torres Neto (2011/2013 e 2017/2019); Lauro Machado Nogueira (2013/2015 e 2015/2017) e Aylton Flávio Vechi (2019/2021 e reconduzido em 2021).

Os 10 procuradores-gerais de Justiça selecionados em lista tríplice com o selo da representatividade classista apresentam inquestionavelmente maior legitimidade interna e externa para ocuparem a chefia do MPGO do que os anteriores a 1991.

Dados sobre o histórico das eleições

Se bem utilizada, as metodologias estatísticas são capazes de demonstrar regularidades e assinalar informações úteis sobre a realidade em estudo. No entanto, sempre há o risco de prolixidades. Para evitá-las, a análise que segue priorizará dados objetivos, condensados no quadro abaixo.

Analisando o quadro, vê-se que o número total de candidatos alcança 35, dividindo-se em 26 homens e 9 mulheres, percentualmente 74,25% e 25,75%, respectivamente. Em 8 dos 16 prélios, pelo menos uma mulher figurou na lista. Ademais, Nilma Naves (1993), Ivana Farina (1999 e 2001) e Laura Bueno (2003) alcançaram a chefia do MPGO, somando juntas 4 mandatos de 16 possíveis. A consequência lógica é que a partir de 1991 em um quarto do tempo transcorrido a instituição foi comandada por uma mulher, cifra bem próxima do ingresso de Promotoras de Justiça no “Parquet” Goiano por meio de concurso (cerca de 30%), conforme inserto na obra “Os 50 Concursos do MPGO (1948–2018).” (2019, p. 35)

Os números acima, se comparados com os de outras congêneres estaduais, realçam sua significação. De acordo com dados disponibilizados em sítios oficiais, no MP do Rio Grande do Sul apenas uma mulher galgou o posto de PGJ (2009–2011), ao passo que no MPs de São Paulo e de Minas Gerais inexistem ocorrências.

Em relação ao número de vezes que os membros se candidataram, emerge o seguinte retrato do MPGO (com três ou mais ocorrências): Aylton Flávio Vechi (5), Eliseu José Taveira Vieira (4), Nilma Maria Naves Dias do Carmo (3), Demóstenes Lázaro Xavier Torres (3), Benedito Torres Neto (3) e Issac Benchimol Ferreira (3).

Ainda sobre o quadro, constam dados mais específicos sobre o histórico das eleições, como a quantidade de votos, os nomes que figuraram nas listas, o comparecimento dos eleitores e o Governador responsável pela escolha do PGJ.

A interpretação dos dados seguiu os postulados metodológicos de René Rémond no livro “Por uma história política” (1996, p. 40), para quem “a eleição é também um indicador do espírito público, um revelador da opinião pública e de seus movimentos”. Assim, o olhar dirige-se tanto para o eleitor quanto para o candidato, tentando compreender aspectos gerais do comportamento, regularidades e descontinuidades.

Essa máxima orientou o critério de elaboração das estatísticas sobre os votos. Foram considerados o comparecimento de eleitores e seu quantitativo total, resultando em dois percentuais diferentes. Como é de praxe em pesquisas do tipo, a abstenção, ou seja, o não exercício do voto, é indicativo do comportamento eleitoral dos membros.

Por tocar nesse tema, impende notar o alto índice de participação dos membros no processo eleitoral de escolha do PGJ, com média geral de 94,50%. A título de comparação, em matéria publicada no sítio do Senado Federal em 30 de novembro de 2020 sob o título “Especialistas analisam abstenção recorde nas eleições de 2020”, divulgou-se uma média de 29,5% de abstenção no segundo turno das eleições municipais no meio da atual pandemia. Deve-se lembrar que os sufrágios locais tendem a mobilizar mais que as eleições gerais, considerada ainda a obrigatoriedade do voto.

O confronto demonstra que os membros emprestam grande valor ao direito de sufragar seu próprio chefe, tendo razões óbvias para não se abster. Reordenando-se as eleições pelo critério de menor para maior participação, vê-se o seguinte: 2015 (82,50%), 2021 (88,72%), 2009 (90,36%), 2019 (92,32%), 2013 (92,71%), 2007 (95,26%), 1999 (95,89%), 2001 (96,03%), 1993 (96,42%), 1997 (96,74%), 2005 (97,67%), 1995 (97,89%), 1991 (98,24%), 2011 (98,27%), 2003 (98,60%). Como não se encontrou o número de votantes da eleição de 2017, não foi possível verificar o citado percentual.

Em relação ao candidato a PGJ mais votado proporcionalmente, dois critérios são adotados: a) disputa com mais de um postulante; e b) com inscrito único. No primeiro (pleito com concorrência), os dados indicam Demóstenes Torres como o campeão em 1997 ao alcançar o patamar de 89,91% (comparecimento às urnas) e 86,99% (total de votos).

No segundo critério (eleição com um candidato), dois lideram, a depender da referência adotada. Levando-se em consideração o comparecimento às urnas, conclui-se pelo nome de Lauro Machado Nogueira em 2015 com 93,03% – o percentual que cai para 76,76% ao se computar o número integral de eleitores. De outro lado, tendo em vista o total de votos possíveis (eleitores), chega-se à candidata Ivana Farina Navarrete Pena em 2001 com 89,10% – o índice sobe para 92,78% ao se contabilizar o comparecimento.

As propostas apresentadas pelos candidatos, compulsadas por amostragem, em geral, evitam aspectos ideológicos ou abordagens vinculadas a bandeiras político-partidárias, centrando-se em temas institucionais e corporativos.

Como já assinalado na seção anterior, na primeira eleição de 1991, triunfou a perspectiva da formação de chapa. De igual modo, nas três eleições seguintes (1993, 1995 e 1997), mas com uma diferença: a chapa passa a ser apresentada apenas pela situação – e não mais pela oposição. A partir do prélio de 1999, a ideia de chapa deixa de ser utilizada, sendo, contudo, retomada vinte anos depois (2019).

A partir de 2001, o PGJ que concorre à reeleição sob a gestão do mesmo Governador passa a ser candidato único. Essa tendência sucede com Ivana Farina durante o primeiro mandato de Marconi Perillo; em 2009, com Eduardo Moura e Alcides Rodrigues; em 2015, com Lauro Nogueira e novamente Marconi Perillo e, neste ano de 2021, com Aylton Vechi e Ronaldo Caiado.

Em resumo, em 4 oportunidades o PGJ foi reconduzido como candidato único quando concorria durante o mandato do chefe do poder Executivo. Por via reflexa, pode-se dizer que a mudança de Governador acarreta maior mobilização e instabilidade ao processo.

Nas duas últimas décadas, outra tendência verificada – não seguida integralmente apenas uma vez (2019) – é(são) o(s) candidato(s) da situação sair(em) da equipe administrativa do PGJ. Foi assim em 2003 com Laura (Escola Superior do MPGO); em 2005 com Saulo (Chefe de Gabinete); em 2007 com Eduardo (Chefe de Gabinete); em 2011 com Ana Cristina (SubInstitucional); em 2013 com Lauro (Chefe de Gabinete) e em 2017 com Rodney (SubAdministrativo). A propósito, em evento inédito e democrático, este último disputou a preferência dos integrantes da administração ministerial para concorrer na condição de único candidato da equipe, sagrando-se ao final vitorioso na votação prévia.

Outros levantamentos poderiam ser extraídos do histórico eleitoral, a exemplo da excepcional votação “on-line” realizada em 2021, em virtude da pandemia, e a ausência da incidência das inúmeras vedações presente nos pleitos presididos pela Justiça Eleitoral e regulada em legislação específica.

Por fim, o artigo busca estimular o debate e chamar a atenção para o instigante tema das eleições para a chefia do MPGO. Espera-se que em um futuro próximo os estudiosos do nosso passado descubram a riqueza da pesquisa de outros campos da institucionalidade brasileira – além dos tradicionais poderes Executivo e Legislativo –, quais sejam, o Ministério Público e o sistema de Justiça, protagonistas de muitos eventos de destaque, sobretudo após 1988.

Jales Guedes Coelho Mendonça, promotor de Justiça, Doutor em História pela UFG, membro do IHGG, autor do livro “A Invenção de Goiânia: o outro lado da mudança” (UFG, 2ª ed., 2018) e colaborador do Jornal Opção.

Eliseu Antônio da Silva Belo, promotor de Justiça, Especialista em Direito Penal e Processo Penal pela Universidade Cândido Mendes/RJ e autor do livro “STF e STJ: Perguntas e Respostas” (Lumen Juris, 2017).

Thalles Murilo Vaz Costa, mestre em História pela UFG e pesquisador do Memorial do Ministério Público de Goiás.