Augusto Diniz
Augusto Diniz

Qual o melhor acordo para solucionar o rombo da Lei Kandir?

Estados reivindicam R$ 39 bilhões por impedimento na arrecadação com exportação de produtos primários e semielaborados, mas acordo pode ser a saída

Senado deve discutir PEC que pretende acabar com efeitos da Lei Kandir depois da aprovação da Reforma da Previdência | Foto: Roque de Sá/Agência Senado

A Lei Complementar número 87, de 13 de setembro de 1996, desde sua criação é alvo de muita polêmica e disputa entre Estados e União. Conhecida como Lei Kandir por ter sido criada pelo então ministro do Planejamento, Antonio Kandir, a norma estabeleceu a desoneração do ICMS [Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços] na exportação de produtos primários e semielaborados brasileiros. O problema é que o tributo é aquele arrecadado pelos governos estaduais, que ficaram sem a possibilidade de substituir a taxação na venda da sua produção para outros países.

O texto da Lei criou uma regra de compensação para reduzir o impacto da não incidência de tributo nessa exportação. Por meio do Auxílio Financeiro para Fomento das Exportações (FEX), a União ficou obrigada a fazer repasses anuais aos Estados prejudicados pela regra de estímulo à comercialização dos produtos brasileiros além de nossas fronteiras. E os repasses ficaram cada vez menores a partir de 2003, quando o valor estabelecido pela Lei Kandir era de R$ 3,9 bilhões.

De 2004 em diante, as regras foram alteradas de acordo com a Lei Complementar número 115, de 26 de dezembro de 2002. Os governadores passaram a negociar com a União o valor a ser repassado anualmente. Isso levou ao ponto extremo no qual, em 2018, o governo federal liberou apenas R$ 1,9 bilhão aos Estados. Ao comparar com os recursos do ano anterior, a queda é de 51,3%. Foi então que o Tribunal de Contas do Estado do Pará (TCE-PA) levantou o montante que teria sido arrecadado por meio do ICMS aplicado na exportação de produtos primários e semielaborados de setembro de 1996 a junho de 2018: R$ 637 bilhões.

De acordo com os dados do TCE-PA, só Goiás teria arrecadado mais R$ 26,48 bilhões acima dos valores repassados pela Lei Kandir como forma de compensação pela isenção do ICMS nos produtos exportados pelo Estado. E é aqui que se misturam várias discussões sobre o mesmo assunto. Todas as negociações, propostas em tramitação no Congresso e questionamentos no Supremo Tribunal Federal (STF) versam sobre o mesmo problema: o que não foi repassado pela União aos governos estaduais e ao Distrito Federal.

Dívida com Estados
Por meio do Projeto de Lei do Senado (PLP) 515/2018, busca-se a regulamentação do artigo 91 da Constituição Federal no trecho que trata do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. O trecho da Carta Magna diz o seguinte: “A União entregará aos Estados e ao Distrito Federal o montante definido em lei complementar, de acordo com critérios, prazos e condições nela determinados, podendo considerar as exportações para o exterior de produtos primários e semielaborados, a relação entre as exportações e as importações, os créditos decorrentes de aquisições destinadas ao ativo permanente e a efetiva manutenção e aproveitamento do crédito do imposto”.

Ao mesmo tempo, o artigo 91 se refere ao parágrafo 2º, inciso X, letra a do artigo 155 da Constituição, onde fica descrito que o ICMS não incidirá “sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores”. É aqui que o PLP 511/2018 regulamenta o pagamento de R$ 39 bilhões aos Estados.

Mas o Senado aguarda a aprovação da Reforma da Previdência para iniciar uma nova discussão. Foi apresentada por um grupo de 28 senadores, entre eles Jorge Kajuru (Cidadania) e Vanderlan Cardoso (PP), a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) número 42, de 3 de abril de 2019, que modifica justamente o trecho do artigo 155 e revoga o artigo 91 citado nesta coluna. Na justificativa do projeto, o senador Antonio Anastasia (PSDB-MG) argumenta que a dívida de R$ 39 milhões da União com os Estados “demonstra o total insucesso da Lei Kandir.

Anastasia cita o ministro da Economia, Paulo Guedes, que afirmou em 27 de março que “a Lei Kandir morreu”. “Pois bem, é chegada a hora de sepultarmos essa desoneração”, escreve o tucano na justificativa da PEC. E continua: “A única forma de preservar a autonomia federativa dos Estados é suprimir a desoneração do ICMS prevista na Lei Kandir mediante emenda constitucional como ora pretendo, sobre a qual o Poder Executivo não dispõe de poder de veto”.

Só que a negociação em torno da Lei Kandir vai muito além da PEC 42/2019 e do PLP 511/2018. Os secretários estaduais da Fazenda e da Economia dos Estados se uniram no Fórum dos Governadores para estudar uma saída viável à falta de repasses da União em quantidade suficiente para cobrir os rombos deixados pela não aplicação do ICMS nos produtos primários e semielaborados exportados. Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pará e Espírito Santo se juntaram para estudar a legislação e buscar um acordo com o governo federal.

Ao mesmo tempo, o ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal (STF), também quer que um entendimento entre Estados e União seja possível. A alegação do governo federal é a de que o Palácio do Planalto não tem dinheiro para repassar mais recursos aos governos estaduais. E há uma divergência no STF. Os integrantes do Supremo discordam sobre a necessidade ou não de ser ampliada a liberação de recursos decorrentes da não aplicação do ICMS sobre produtos exportados.

Primeira reunião
A União deve propor na segunda-feira, 7, uma espécie de novo pacto federativo aos Estados na reunião do Confaz [Conselho Nacional de Política Fazendária]. Há uma possibilidade mais drástica que seria a de repassar os R$ 39 bilhões cobrados por meio do PLP 511/2018 e acabar com a Lei Kandir. Mas a discussão inclui outras propostas. Uma delas é a liberação através da cessão onerosa de R$ 4 bilhões por ano aos Estados. Aqui o modelo de repartição entre os governos ainda é uma questão a ser solucionada.

Goiás tenta chegar ao acordo com a União por meio de recursos a serem liberados através do Fex por meio da Lei Kandir. Nesse modelo de distribuição de compensações, o Estado ficaria com cerca de R$ 460 milhões por ano. Se o formato definido for pelo Fundo de Participação dos Estados (FPE), a parte que caberia anualmente ao governo goiano seria de R$ 320 milhões. Os Estados do Nordeste gostam da proposta ligada ao FPE. Essa cessão onerosa por meio de bônus de assinatura deve incluir os royalties do petróleo nos repasses até 2027. O valor seria o de R$ 4 bilhões ao ano para arcar com a compensação.

Entre 2028 e 2034, a queda no valor repassado aos Estados seria de um oitavo por ano. Há uma possibilidade de ser apresentada uma contraproposta pelos governos estaduais durante a reunião do Confaz na segunda-feira. O que ficar decidido no encontro será levado para o Fórum dos Governadores no dia seguinte – na terça-feira, 8. A negociação dos secretários da Fazenda e Economia com o Executivo nacional parte do entendimento de que a União tem dinheiro para ajudar os governos estaduais com aperto financeiro a aliviar sua situação.

E toda a negociação entre União e Estados ocorre ao mesmo tempo em que a Ação Direta de Omissão do governo do Pará contra o Congresso continua em tramitação no STF. Outros 15 governos apoiaram o Executivo do Pará no processo e cobram no Poder Judiciário uma resolução sobre a lacuna deixada pelo artigo 91 da Constituição, que não foi regulamentado por lei complementar. Com isso, há quem considere que há abusos dos dois lados em relação à Lei Kandir.

“Como não há uma regra definida sobre os repasses, União e Estados abusam na hora de definir o tamanho da compensação. “O ideal é olhar o que está na mesa”, observa uma das autoridades envolvida nas negociações. Outro impasse foi instalado com a decisão de uma equipe técnica do Tribunal de Contas da União (TCU). O TCU entendeu que o governo federal não deve mais nada em compensação a ser repassado aos Estados. Mas o cálculo feito pelo Tribunal de Contas não é aceito por governos por ter sido elaborado pela área técnica e não se trata de uma decisão do pleno da Corte.

Espera-se que seja uma decisão pelo acordo entre Estados e União, o que é considerado como uma solução razoável. “Sem o acordo não é possível saber se a decisão será benéfica”, observa uma autoridade. Há otimismo na mesa de negociações. Parte dos Estados defende que a discussão está viva. O mais provável, mas ainda sem a certeza de que será está a conclusão para a Lei Kandir, é de que o repasse deixe de existir. O que ainda não se sabe é se isso se dará de imediato, com a aprovação da PEC 42/2019, ou em 2035, que é quando a negociação prevê o fim da liberação de recursos a Estados exportadores de produtos primários.

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