Variedade de propostas dificulta consenso em torno da reforma tributária

Economistas divergem sobre a proposta ideal, assim como parlamentares responsáveis por alteração. Uma coisa é certa: consenso ainda está longe de ser obtido

Proposta de Guedes, uma das principais no debate, deve ser enviada nesta semana | Foto: Tânia Rêgo/Agência Brasil

Pagar impostos no Brasil não é para amadores e o mundo inteiro sabe disso, literalmente. Em 2017, o País foi classificado pelo Índice de Complexidade Financeira da TMF Group como o segundo país mais complexo do mundo e o primeiro das Américas em termos de conformidade fiscal e contábil, perde apenas para a Turquia. O diretor da TMF Group Brasil à época, Marcos Sottovia, chegou a afirmar que “os requisitos das declarações de impostos do Brasil são tão complexos que afetam diretamente a competitividade, tornando menos vantajoso para empresas estabelecerem negócios localmente”.

O relatório global divulgado pela TMF Group evidenciou o que já era claro: o sistema tributário brasileiro é visto como extremamente complexo e pesado. São mais de 90 tipos de tributos divididos entre impostos federais, estaduais e municipais, taxas, contribuições e fundos. De taxa de Fiscalização de Sorteios, Brindes ou Concursos, as cobranças passam por contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública até imposto sobre Transmissões Causa Mortis a Doações de Qualquer Bem ou Direito, o Estado leva uma parte, mesmo que mínima, do contribuinte.

Justamente por causa dessa imagem negativa que tem o modelo de impostos e pelos efeitos cotidianos sobre o brasileiro é que a reforma tributária tem sido uma das alterações mais aguardadas e polêmicas da história do País. Quando falamos em história, nos referimos a uma longa, longa história. Para se ter noção, a reforma tributária brasileira é debatida desde o Império, época em que o jornal A Província de São Paulo, hoje Estadão, publicava coisas como “é preciso, pois, que apparecçam os projectos de reforma administrativa e do regime tributário”.

Em 2020, as discussões sobre o assunto no Congresso, poder responsável pela deliberação e aprovação do projeto, estão mais acaloradas do que nunca. Desponta uma esperança de que a reforma finalmente saia do papel. Ao que tudo indica, a proposta não será aprovada com facilidade. O debate multifacetado, com projetos repletos de particularidades, partem dos três poderes e mostram que um consenso sobre o novo modelo do sistema tributário brasileiro não esteja tão ao alcance dos contribuintes.

Quais são as opções

Até o momento, três principais propostas de reforma são as mais discutidas por parlamentares e membros do governo federal. Há o favoritismo do presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), pela proposta contida na PEC 45, cujo plano foi elaborado pelo economista Bernard Appy. O texto, inspirado nos moldes europeus, pende para a unificação em um só imposto de três tributos federais (PIS, Cofins e IPI), um estadual (ICMS) e um municipal (ISS). A ideia é criar um único imposto sobre bens e serviços.

Em uma entrevista concedida no ano passado, Appy, que é ex-secretário executivo e de política econômica da Fazenda e diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), afirmou que o cerne de sua proposta “é fazer um imposto sobre o consumo extremamente simples, com uma regra só para todo mundo”. “Para o contribuinte, será um imposto só, mas sua receita será distribuída entre União, Estados e municípios”, explicou.

Economista Bernard Appy elaborou proposta defendida por Maia | Foto: Reprodução

Por se tratar de um imposto que envolve os três entes da federação, a proposta prevê que cada um dos governos terá autonomia para alterar o valor de sua alíquota de referência e decidir quanto querem arrecadar. O projeto mantém a autonomia das esferas. A ideia, portanto, é que o novo imposto seja gerido por um comitê composto por membros da União, Estados e municípios para manter os três em pé de igualdade.

Já no Senado, os parlamentares analisam outra proposta. A PEC 110/2019 tem semelhanças com a PEC 45. O texto discutido por senadores propõe a extinção e a unificação de tributos. A proposta tem como eixo principal a criação do chamado Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS), que terá as características de um imposto sobre valor adicionado (IVA).

enquanto a PEC 45 define um tributo federal que substitua IPI, ICMS, ISS, PIS/Pasep e Cofins, a PEC 110 inclui um tributo estadual e substitui nove tributos. De competência federal, a proposta que está no Senado atinge IPI, IOF, PIS/Pasep, Cofins, CSLL Salário-Educação, Cide-Combustíveis. Da alçada estadual, surge o ICMS na PEC 110. E da parte dos municípios vem o ISS.

As discussões sobre a proposta do Senado estão travadas desde março em razão da pandemia. Mas a pressão da Câmara deve fazer com que a PEC 110 volte ao centro dos debates da Comissão Mista da Reforma Tributária, que analisa as duas Propostas de Emenda à Constituição.

Por fim, surge a proposta de autoria do Executivo, que é, também, a mais polêmica. Isso porque o ministro da Economia Paulo Guedes tem a intenção de recriar a impopular Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira, a CPMF. Guedes defende o novo tributo para compensar o fim da contribuição previdenciária patronal de 20% sobre a folha de salários. O titular do Ministério da Economia alega que essa seria a solução para criar empregos e reduzir a informalidade.

Além disso, a proposta de Guedes, cuja primeira parte está prometida para ser entregue na terça-feira, 21 de julho, prevê a criação do Imposto sobre Valor Agregado (IVA), tributo federal que entraria no lugar de PIS e Cofins.

Poderes batem cabeça

O consenso sobre a reforma tributária é um objetivo dos Poderes, mas pode haver bastante desgaste até que o entendimento seja obtido. Ao Jornal Opção, o senador Vanderlan Cardoso (PSD) afirmou que “um [poder] está pressionando o outro”.

“Na Câmara, Rodrigo Maia diz que vai retomar as discussões, pressionando o Senado, que tem uma proposta também. Mas, no final das contas, vão, nessa ‘forçação de barra’, acabar por fazer um acordo para ser apresentada uma proposta só. Chegar em um consenso entre Câmara, Senado e Executivo”, avaliou o parlamentar.

Para senador Vanderlan Cardoso, reforma tributária não pode ter novos impostos | Foto: Divulgação/Flickr

Vanderlan diz que defende uma reforma com redução de impostos, “porque se for fazer uma reforma para permanecer do jeito que está, ou aumentar impostos”, não há necessidade de fazer nenhuma. “Temos 34%, quase 35% do PIB de impostos. Nos Estados Unidos, país de primeiro mundo, é 27%. Houve redução de vários impostos, inclusive de renda. Minha defesa é que se faça um acordo para que se apresente uma proposta só. A reforma já foi bem debatida.”

O senador relata que ainda não tem opinião formada sobre a PEC 110, proposta pelo Senado, por ainda não ter se aprofundado no texto. Porém, diz que o acordo final deve se basear em números sólidos.

“Tem de colocar na balança, fazer conta de qual será mais vantajoso para o cidadão. Desonerar toda a folha, baixar custo, com a contrapartida de um imposto que seja justo, de uma CPMF, que é uma movimentação financeira, ou permanecer do jeito que está e o custo do Brasil atrapalhar o crescimento do País e até mesmo as exportações”, pontua.

“Xô, CPMF!”

De todos os itens das três propostas, o mais controverso é, sem dúvidas, a reedição da CPMF. O ministro Paulo Guedes pretende propor uma taxa de no mínimo 0,3% e no máximo 0,4% sobre movimentações financeiras. Porém, a proposta pode não sair do papel ao passar pelo crivo parlamentar.

O titular da Economia defende que o novo imposto seria moderno, de caráter digital e difícil de ser sonegado. Segundo o ministro, o tributo seria aplicado sobre pagamentos, sobretudo às compras no comércio eletrônico. O ministro rejeita a comparação com a CPMF e alega que o novo imposto não seria aplicado sobre movimentações financeiras, mas sim sobre pagamentos. Mas semelhanças podem ser notadas.

Não é possível saber ainda, por exemplo, se o imposto incidiria sobre pagamentos feitos por meio eletrônico em geral, como uma conta de luz, ou apenas na compra on-line de bens e serviços. No primeiro caso mencionado, o novo tributo seria bastante parecido com a CPMF, uma vez que o imposto incidia sobre todas as transações financeiras.

Guedes e Maia podem ter de disputar paternidade da reforma | Foto: José Cruz/Agência Brasil

Na última semana, Rodrigo Maia chegou a afirmar em uma entrevista que planeja ressuscitar a campanha “Xô, CPMF”, usada no Congresso em 2007, no governo Lula da Silva (PT), e também durante o governo Dilma Rousseff (PT), quando a ex-presidente trouxe à pauta o retorno da contribuição. De acordo o presidente da Câmara, “o povo está cansado de impostos”.

No ano passado, Appy, autor da proposta defendida por Maia no Congresso, afirmou que “uma nova CPMF não atingiria a economia informal”. “Quem pagaria esse imposto de maneira cumulativa seria a cadeia formal, o que acaba onerando exportações e investimentos”, alertou o economista.

Mesmo os parlamentares da base do governo Bolsonaro não veem a CPMF com bons olhos. Para o deputado federal Glaustin da Fokus (PSC), existe a certeza de que “a volta da CPMF não tem como ter apoio de nenhum dos grupos partidários”. Apesar de ser da base do governo federal, o parlamentar do PSC diz reiterar sua “posição de forma muito responsável e rigorosamente contrária à criação de qualquer imposto novo”. “Empresário não aguenta, consumidor não aguenta, contribuinte não aguenta mais pagar imposto nesse País.”

Fokus acredita que o ideal seria uma unificação tributária, sem impostos extras e “sem prejudicar a autonomia dos Estados para que os incentivos sejam usados” de forma a atrair e consolidar empresas. Mas adianta: ambos os textos de reforma prejudicam o Centro-Oeste.

Glaustin da Fokus (PSC) é da base do governo Bolsonaro, mas contrário à reedição da CPMF | Foto: Divulgação

“Entre os deputados, a unificação dos tributos é algo próximo de um consenso, principalmente pelo fato de resumir tudo em único tributo e simplificar o recolhimento dessas tratativas de impostos. Por outro lado, sabemos que com esse imposto unificado perderemos a capacidade que os Estados têm de beneficiar alguns segmentos, para assim atrair empresas e gerar empregos com mais receita […]. Os Estados mais periféricos das regiões Centro-Oeste, Nordeste e Norte ainda dependem muito de incentivos fiscais para atrair e manter as empresas”, avalia.

Outro deputado federal que deixou clara sua posição contrária à CPMF é Rubens Otoni (PT). Oposição na Câmara, Otoni diz que o que o governo federal, ao invés de trazer de volta a CPMF, deveria “cumprir a Constituição Federal, que prevê a taxação de grandes fortunas”.

Para o parlamentar do PT, é preciso tributar mais os que têm mais para poder “cobrar menos dos mais humildes”. Otoni parte do princípio de que o Executivo está enfraquecido e não terá força para fazer passar o projeto. “O governo está muito desgastado e a tendência é sua base se dividir. Não acredito que consigam avançar em uma proposta mais abrangente. O governo não tem a credibilidade necessária para bancar uma reforma mais ampla”, conclui.

O que pensa a secretária da Economia de Goiás

A pós-doutora em Economia pela Columbia University e secretária da Economia de Goiás, Cristiane Schmidt, partilha da compreensão de que o sistema tributário brasileiro é complexo ao ponto do caos. Mas lembra: mesmo com a reforma, as mudanças não acontecerão do dia para a noite.

“Até os grandes especialistas se confundem com a questão. Toda hora tem código, muda o código. Toda hora tem uma lei, tem isso e aquilo. Mas quando essa reforma vier, vai vir paulatinamente. Não vem de uma vez e acaba com a forma como é hoje”, destaca a secretária.

Schmidt se refere ao período de transição que será usado para a implantação dos efeitos da reforma. Segundo a titular da Economia no Estado, o prazo de adequação também é um período que está em avaliação. “Na proposta do Bernard Appy está de dez anos. Na proposta do Guedes, o ministro quer que seja de dois, três anos, no máximo. Isso será um debate que agora terá maior repercussão.”

Secretária estadual da Economia, Cristiane Schmidt diz que debate sobre período de transição para novas regras tributárias terá bastante repercussão | Foto: Fernando Leite/Jornal Opção

A secretária também expõe sua interpretação dos efeitos que terá a reforma tributária aos moldes propostos por Appy e esclarece a mudança da fonte de receita. De acordo com Cristiane Schmidt, não haverá um efeito prático para os Estados exportadores, onde a exportação já não contribui para o ICMS por conta da Lei Kandir – lei que dispõe sobre o imposto dos estados e do Distrito Federal nas operações relativas a circulação de mercadorias e serviços –, uma vez que o tributo já incide sobre destino.

“Não existirão mais os incentivos fiscais tais como existem hoje, porque não será mais [o imposto] sobre a empresa na produção. Não será na empresa que produz e vende, será do outro lado, do lado do consumo. Será um imposto de bens e serviços no consumo, no destino, e não na origem. Essa modificação alterará radicalmente, mas isso será no futuro, de forma transitória”, esclarece.

Sobre a intenção do ministro Guedes, em sua proposta, de desonerar a folha de pagamento, Schmidt vê a questão sob um aspecto dividido. Para a secretária, ao mesmo tempo em que desonerar a folha seria algo importante em uma crise como a atual, representaria também uma queda drástica na arrecadação.

“Os economistas também acreditam ser interessante desonerar a folha, porque é uma tentativa de estimular uma formalidade maior no mercado de trabalho. Principalmente agora que você tem uma um desemprego que está se elevando e pode chegar na casa dos 20% a 25%. Mas se você desonera a folha, o governo deixa de arrecadar um determinado montante de dinheiro. Como é que o governo irá se financiar? Como financiará a Previdência? Como irá financiar esse Estado que é enorme?”, questiona.

O que pensam os economistas

O que falta de consenso no Congresso Nacional, sobra nos municípios. De acordo com o economista da Federação das Indústrias do Estado de Goiás (Fieg), Cláudio Henrique Oliveira, os Estados, que poderão ser bastante afetados com a reforma tributária, estão mais atentos do que nunca às alterações que virão.

Para o economista, os governos estaduais agirão se perceberem que perderão receita. “As propostas que estão no Congresso não têm uma unanimidade, quer do setor produtivo, quer dos governos. Os Estados hoje, quando falamos de reforma tributária, são os mais preocupados, porque a tendência é de mexer no imposto de maior relevância para o setor produtivo, que é o ICMS.”

Economista da Fieg, Cláudio Henrique Oliveira diz que mexer na maior fonte de arrecadação dos Estados, o ICMS, é complicado | Foto: Arquivo pessoal

“Quando você vai mexer nesse imposto, os Estados que sobrevivem com o imposto ficam preocupados se vão ter perda de receita ou não. Veja você que a complexidade de um Estado perder recurso, começar a arrecadar menos do que arrecada porque houve uma mudança, é que gera a ideia de criação de fundos para compensação dessas mudanças”, explica o economista. “Qualquer mexida que for na maior carga tributária dos Estados, que é imposto, os governos não vão aceitar, vão colocar a bancada para trabalhar.”

Já o doutor em Economia e professor da Universidade Federal de Goiás (UFG), Everton Rosa, acredita que uma reforma tributária eficaz e positiva para a população tem sido ignorada há anos “em favor de versões empresariais que pedem a simplificação de tributos e desoneração de folha de pagamento”.

Para Rosa, a unificação de tributos federais e estaduais é defendida pela questão da “simplificação”, o que deixa em segundo plano a utilização da tributação como ferramenta de ação estatal e “o problema complexo que surge em termos da partilha da arrecadação entre as várias esferas”.

“A CPMF ou similar é o expediente de curto prazo mais eficaz para buscar reduzir o déficit primário em que nos encontramos pela sexta vez consecutiva. O problema da proposta tributária do Guedes, mas que também aparece na do Maia, é o sucateamento das fontes de financiamento da Seguridade Social com a desoneração de folha. Na prática, ataca as ‘contribuições sociais’ que financiam todo o esquema de seguridade”, argumenta.

De acordo com o professor da UFG, tanto a proposta do Executivo quanto a do Legislativo de reforma tributária “são de viés empresarial, não produtivo”. “As mudanças não são pensadas para dar sustentação às garantias previstas na Constituição Federal, mas para emplacar uma dinâmica de Estado menor e menos responsável com o cidadão”, observa.

Para quando é a reforma?

O que não falta em torno da reforma tributária é expectativa e ansiedade. Há aqueles que acreditam que a mudança sairá ainda este ano, como previsto. Outros apostam que ainda levará tempo até que a proposta seja construída e confirmada. De acordo com o senador Vanderlan Cardoso, a reforma pode sair mais rápido do que se pensa. “O marco regulatório de saneamento era discutido há 20 anos. Chegou agora no momento de pandemia e aprovamos com certa rapidez. A reforma tributária não será diferente.”

Para o parlamentar, a aprovação da reforma “dependerá muito da boa vontade dos presidentes da Câmara, do Senado e também da equipe econômica”. Vanderlan é categórico: “Estou vendo por parte dos três [Maia, Davi Alcolumbre (DEM-AP) e União] essa boa vontade”.

Já o economista Cláudio Henrique parece não concordar tanto. De acordo com o representante da Fieg, “a reforma pode se prolongar um pouco mais”. “Temos os Estados endividados que perdem a aprovação de uma Medida Provisória para dar recurso a os Estados. O governo se endividou também. A única reforma que pode tramitar de uma forma bem rápida no Congresso é a criação da CPMF para pagar as despesas do governo”, conclui.

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